Der Kandidat Trump mag die Vorstellung gehegt haben, er könne auf der 5th Avenue in New York jemanden umbringen: Man würde ihn trotzdem wählen. Als Präsident hat er geschworen „to preserve und protect the constitution“. Womit das Große und Ganze genannt wäre. Gegen diesen Verfassungseid verstößt er nicht nur durch eine strafbare Handlung oder eine Verletzung der Pflichten, die ihm auferlegt sind, sondern auch durch den missbräuchlichen Gebrauch seiner Rechte.
von Christoph Bieber and Klaus Kamps, 22.12.19
In den USA stehen sich die politischen Lager unversöhnlich wie niemals zuvor gegenüber. Nicht nur der politische Apparat in Washington, auch die Gesellschaft und nicht zuletzt die Medien sind gespalten: In jene, die Donald Trump für eine Bedrohung der amerikanischen Demokratie halten und jene, die sich zunehmend geschlossen hinter ihren Präsidenten stellen. In ihrer Reihe »House of Frames« beobachten Christoph Bieber und Klaus Kamps das Geschehen jenseits des Atlantiks.
In Washington wird Geschichte geschrieben in diesen Tagen, kurz nach Thanksgiving, kurz vor Weihnachten. Aber natürlich verspricht nicht die dankbare Begnadigung eines Truthahns die eigentlich unterhaltsame Erzählung, sondern das Amtsenthebungsverfahren gegen Donald Trump: historisch sowieso, und in den Augen des Präsidenten die (natürlich) »größte Hexenjagd« in der Geschichte des Landes. Nachdem die ersten öffentlichen Anhörungen im Repräsentantenhaus abgeschlossen wurden, übernahm nach dem Feiertag das Judiciary Committee die Federführung – und begann mit der Befragung von vier renommierten Professoren, die (grob gesprochen) das Ganze aus ihrer Sicht in die Rechtsgeschichte einordnen und bewerten sollten.
Die Perspektive ist bezeichnend, denn damit konnte man anschließen an einen Kommunikationsstrang, der die Auseinandersetzung mit dem präsidentiellen Fehlverhalten geprägt hat: an den historischen Bezug. Als Nancy Pelosi kürzlich in der Late Show von Stephen Colbert zu Gast war sprach sie von einem »Test«, den die Geschichte dem Kongress auferlege, eine Prüfung, ob man würdig sei: »worthy of our constitution, our founders«. Niemand stünde über dem Gesetz. Und dann erinnerte sie die Amerikaner an eine Anekdote aus der Gründerzeit der Staaten: Am Tag der Unterzeichnung der Verfassung, am 17. September 1787, wurde Benjamin Franklin, als er die Independence Hall verließ, von einer Bürgerin aufgehalten und gefragt »What do we have, Mister Franklin? A monarchy? Or a republic?« Franklins berühmte Antwort: »A republic. If we can keep it.« Eine Republik also. Wenn man sie denn bewahren könnte.
Die Demokraten scheinen eine Last der Geschichte zu verspüren. Als Pelosi am 5. Dezember ein Verfahren förmlich auslöste, berief sie sich auch auf die Unabhängigkeitserklärung und den Akt der Abkehr von einer korrupten Monarchie. Sie berief sich auf James Madison, der davor gewarnt habe, ein künftiger Präsident könnte verführt sein, das Land zum eigenen Vorteil zu verraten. Schmerzhaft genug, dass man sich nun gezwungen sehe, gegen Donald Trump vorzugehen, der das Amt missbraucht und seinen Eid gebrochen habe: »Our democracy is what is at stake. The president leaves us no choice but to act because he is trying to corrupt, once again, the election for his own benefit.« Sicher ahnt Pelosi, dass es schwer sein wird, die notwendige Mehrheit im Senat zu erreichen. Aber es geht ihr wohl nicht allein um ein Machtkalkül des Augenblicks. Wenn man Trump für sein Verhalten nicht in Rechenschaft ziehe, so der Gedanke, seien künftige Wahlen gefährdet – und damit die amerikanische Demokratie.
Checks and Balances und das Impeachment
Tatsächlich beschäftigte die Frage, wie man ein vor üblen Charakteren geschütztes Regierungssystem gestalten müsste, die amerikanischen Gründerväter, auch Framers genannt, lange und ausführlich. Sie kamen zu der bekannten Formel der checks and balances – der gegenseitigen Kontrolle und des Gegengewichts der Staatsgewalten. Allerdings sind diese Gewalten institutionell weit mehr miteinander verwoben, als es die Systemformel vermuten lässt; eher wäre von Gewaltenteilung und Gewaltenverschränkung durch funktionale Kompetenzen zu sprechen: Etwa der, dass der Kongress bei der Konstituierung der Regierung eine Rolle spielt, während der Kongress bis zu einem gewissen Grade im Gesetzgebungsprozess von der Zustimmung des Präsidenten abhängig ist.
Was das nur andeuten soll: An der Wiege der USA stand ein ausgeprägtes Misstrauen gegenüber den politischen Factions – seinerzeit ein Schimpfwort für politischen Klüngel. So schrieb James Madison im 51. Artikel der Federalist Papers (New Yorker Zeitschriften, in denen 1787 und 1788 wichtige Fragen der anstehenden Verfassungsgebung diskutiert wurden): »Ambition must be made to counteract ambition.« Das zielte auf den Kongress, aber auch auf den Präsidenten und sein Amt; und in diesen weiten Kontext der gegenseitigen Kontrolle ist dann auch das Impeachment zu betten: als Sollbruchstelle, als Exit-Option – um, mit den Worten von Franklin, die Republik zu bewahren. Was die Framers in diesem Punkt umtrieb, ist tief in der DNA der Vereinigten Staaten eingewoben: Die Befreiung von der englischen Monarchie, als Despotie erlebt. Verhindert werden sollten willkürliches Gehabe und egozentrische Pflichtverletzungen, kurz: Freiheitsberaubung. Insbesondere dachte man an eine Art schwer verdaulichen Ersatzkönig. Und was man besonders fürchtete: einen Demagogen.
Abgewendet werden sollte demgegenüber aber auch vorschneller politischer Eigennutz durch andere Staatsgewalten, die sich aus rein machtpolitischen Gründen dazu hinreißen lassen könnten, das Impeachment quasi im Tagesgeschäft anzustrengen. Im schlimmsten Fall würde so etwas die basale Funktion demokratischer Wahlen aushebeln, indem sich Partikularinteressen über den Willen des Volkes stellten (was gegenwärtig tatsächlich ein Vorwurf der Republikaner ist). Beispielsweise findet sich dann in den Federalists (Nr. 58) ebenfalls von Madison das Argument, es müsste für besonders weitreichende Entscheidungen wie außenpolitische Verträge oder Verfassungsänderungen eine qualifizierte Mehrheit geben, eine Zwei-Drittel-Mehrheit, »as an additional shield to some particular interests, and another obstacle generally to hasty and partial measures.« Das hat man dann auch für Amtsenthebungsverfahren in die Verfassung geschrieben. Allerdings nur für die eigentliche Urteilsfindung im Senat, die förmliche Eröffnung der Anklage durch das Repräsentantenhaus bedarf allein einer einfachen Mehrheit.
Das Verfahren hat damit zwei Gesichter: es ist – rein formal betrachtet – vergleichsweise einfach im Repräsentantenhaus anzustrengen, aber schwerer im Senat zu entscheiden, wo eine supermajority benötigt wird: ein Instrument letztlich gedacht zur vorsichtigen Anwendung. Nachdem sich in den USA über das Wahlsystem ein Zwei-Parteien-System entwickelt hat, bedarf es dann auch eines gewissen Grades an überparteilichem Konsens, um den Präsidenten seines Amtes zu entheben.
Wie wird man Despoten oder Demagogen los?
Es klingt wie eine Fußnote der Geschichte: Die US-Verfassungsväter griffen mit dem Impeachment auf eine beinahe vergessene britische Rechtsklausel aus dem 14. Jahrhundert zurück, eine Klausel, die dem Parlament das Recht gab, Minister des Königs aus dem Amt zu jagen. Man stutzte dem König die Flügel, indem man seine Leute absetzte (der Monarch selbst war ja sakrosankt). In der Tat reagierten die Framers nach Studium der englischen Geschichte mit dem Impeachment auf ein »law of knavery«, auf die Notwendigkeit eines Schurkenstückes: Es gäbe einfach keinen sanften Weg, einen furchtbaren König los zu werden. Bürgerkrieg? Eine knackige Revolution? Hinterlist und Attentat? Da schien das Impeachment, von dem man da las, etwas cleverer und ziviler.
Als Despot gab der englische König George III aus der Sicht der amerikanischen Kolonialisten eine leidlich vorzeigbare Figur. Aber was für einen Demagogen hatten die Framers im Kopf? Das lässt sich tatsächlich ein Stück weit nachzeichnen. Wieder in den Federalist Papers (Nr. 85) schrieb diesmal Alexander Hamilton, Despotie könne man erwarten von einem Demagogen, der die Öffentlichkeit permanent und systematisch belüge, die Opposition schmähe und im Namen eines Volkswillens die Verfassung, andere staatliche Institutionen und die Gesetze missachte.
Die neue konstitutionelle Ordnung, in der ein Präsident an die Stelle des Monarchen trat (aber keiner sein durfte), sollte also zum einen überhaupt Vorkehrungen treffen, solche Figuren vorzeitig abzulösen zu können, zum anderen aber erschweren, nach Laune und Gutdünken zu verfahren. Auf die nächste Wahl zu warten, schien aber eine gefährliche Option, wenn entweder die Wähler schlichtweg irrten oder aber sich der Präsident und seine Regierungsmannschaft korrumpierten. Mit einem Zitat von George Mason, der für Virginia in der Constitutional Convention mitwirkte: »Some mode of displacing an unfit magistrate is rendered indispensable by the fallibility of those who choose, as well as by the corruptibility of the man chosen.«
Man pflegte dabei ein weites Verständnis in die Verfassung ein von dem, was als Anlass für ein Amtsenthebungsverfahren verstanden werden kann. Natürlich nicht einfach nur politische Entscheidungen, die wenig brachten, von Betroffenen als „schlecht“ empfunden würden oder weil das Verhalten des Präsidenten die gängigen Umgangsformen seiner Zeit verletzen. Demgegenüber käme aber alles in Betracht, was die besonderen Pflichten eines Amtsträgers vernachlässige oder gar hintergehe – und eben nicht allein strafbare Handlungen im Sinne des je aktuellen Gesetzbuches.
Alles dann eine Frage der Auslegung? Gerald Ford antwortete 1970 im Zusammenhang einer Anstrengung, einen Richter des Supreme Court seines Amtes zu entheben, auf die Frage, was denn nun ein »impeachable offense« sei: »(…) whatever a majority of the House of Representatives considers it to be at a given moment in history.« Das galt seinerzeit schon als zynisch. Der historische Bezug, der in diesen Tagen in Washington eine besondere Rolle spielt, ist also kein akademisches Fingerspiel. Er soll helfen, das Verhalten des Präsidenten einzuordnen in die vage Formulierung der Verfassung von »high crimes and misdemeanors.« Nach vorherrschender Meinung ist all das ein Machtmissbrauch, was die nationalen Interessen der USA verletzt und das Vertrauen in die amerikanische Republik untergrabe.
Der Kandidat Trump mag die Vorstellung gehegt haben, er könne auf der 5th Avenue in New York jemanden umbringen: Man würde ihn trotzdem wählen. Als Präsident hat er geschworen »to preserve und protect the constitution«. Womit das Große und Ganze genannt wäre. Gegen diesen Verfassungseid verstößt er nicht nur durch eine strafbare Handlung oder eine Verletzung der Pflichten, die ihm auferlegt sind, sondern auch durch den missbräuchlichen Gebrauch seiner Rechte. Der US-Präsident hat ja z. B. ein umfassendes Begnadigungsrecht. Er kann, im Kern, begnadigen, wen er will. Wenn er aber beispielsweise massenweise Kriminelle freikommen ließe, weil er sie aus der Nachbarschaft kennt, und damit die Gesellschaft (auch nur abstrakt!) gefährdete, würde er gegen den Grundsatz verstoßen, die Konstitution und die Nation mit bestem Wissen und Gewissen zu schützen. Er könnte impeached werden. Am offenkundigsten aber: Dem Präsident kann man in seiner Amtsführung genau deshalb Dinge vorwerfen, die ein Strafgesetzbuch nicht kennt, weil mit diesem Amt ganz außergewöhnliche Umstände und Möglichkeiten einher gehen. »The President has powers that only a President can exercise, or abuse. Were these powers beyond the reach of the people’s power, impeachment would be a dead letter.«
Der Ersatzkönig und seine Taten
Die Präsidentschaft der Vereinigten Staaten gilt gemeinhin als das mächtigste Amt der Welt. Das trifft außenpolitisch weitgehend zu, ist innenpolitisch aber deutlich zu relativieren. Die Militärhilfe für die Ukraine für eine Zeit aufzuhalten, obwohl es im Kongress darüber eine Übereinkunft der Parteien gab, lag sicher im Rahmen seiner bürokratischen Kompetenz. Ob er es hätte tun dürfen? Wohl nicht. Denn nach der Logik der Amtspflicht muss das, was er im Rahmen seiner Amtsführung tut, auch im Interesse des Landes sein – und nicht im Eigeninteresse. Daran wird er gemessen.
Quid pro quo? Genau darum also bewegte diese an den »Paten« erinnernde »do-us-a-favor«-Formel die Voruntersuchung. Nun – Trump selbst hält bekanntlich nach wie vor an der Idee fest, das im Zentrum des Skandals stehende Telefonat sei »perfekt« gewesen. Und die republikanische Partei folgt ihm in der öffentlichen Einordnung des Vorgangs: Ein Eigeninteresse sei nun wirklich nicht erkennbar, und der Präsident habe ein nachvollziehbares Interesse, die Korruption in der Ukraine einzudämmen. (Dass weit mehr als ein druckvolles Telefonat zu nennen wäre, eine Schattendiplomatie, die auch zu begründen wäre, bleibt hier einmal außen vor.)
Andererseits natürlich die Demokraten: beinahe alle Zeugenaussagen untermauern ihre Sicht eines scheme, einer Intrige zum politischen Vorteil Trumps. Die amerikanische Außenpolitik und deren Ressourcen für eine Art negative campaigning gegen einen politischen Gegner einzusetzen, sei ein geradezu lehrbuchartiges Vergehen in Sachen Machtmissbrauch und eine ebenso offenkundige Ignoranz gegenüber den (hier: sicherheitspolitischen) Interessen des Landes. »If what we’re talking about is not impeachable, then nothing is impeachable. (…) This is precisely the misconduct that the framers created the Constitution, including impeachment, to protect against« – so der Rechtsprofessor Michael J. Gerhardt vor dem Justizausschuss. Nur noch erschwerend kommt hinzu, dass das Fehlverhalten des Präsidenten zu allem Überfluss auf ein Kernelement der Demokratie abzielte, die Wahlen.
Der zweite Anklagevorwurf, den die Demokraten am 10. Dezember förmlich vorlegten, zielt auf das Verhalten des Präsidenten während der Untersuchung. Trump habe durch seine beispiellose, kategorische Missachtung des Verfahrens die Rechte des Kongresses verletzt. Diese Missachtung steht auf zwei Füßen. Erstens die totale Blockade jeder Kooperation: aus dem Weißen Haus werden keine Akten zur Einsicht frei gegeben, Zeugen werden angewiesen, die Vorladungen des Kongresses zu ignorieren, Rechte der Justizkommission werden einfach nicht beachtet. Zweitens spielt Trump – quasi als modus operandi – die dunkle Palette der demagogischen Künste: Fakten werden verdreht, Kongressabgeordnete diskreditiert, beleidigt und attackiert, die Öffentlichkeit belogen, die Partei aufgeputscht, Zeugen eingeschüchtert.
Der Ausbruch eines erbitterten Kampfes um Unterstützung, geführt mit allen verfügbaren Mitteln – auch das hatten die Verfassungsväter geahnt: »A torrent of angry and malignant passions will be let loose. To judge from the conduct of the opposite parties, we shall be led to conclude that they will mutually hope to evince the justness of their opinions, and to increase the number of their converts by the loudness of their declamations and the bitterness of their invectives.« Gleich im ersten Artikel der Federalist Papers, seiner allgemeinen Einführung, notiert Hamilton Begleitumstände und Tonart des politischen Streits um die richtige Ordnung. Viel geändert hat sich nicht – die medialen Bühnen sind größer und greller geworden, die Zurschaustellung der böswilligen Temperamente häufiger. Ansonsten herrscht Kontinuität.
Statt also im Verfahren durch Argumente zu kooperieren (und sei es nur symbolisch), ist Trumps Verteidigung geprägt von der puren Attacke. Ob er damit durchkommt oder nicht – so ganz nebenbei verdeutlicht dieses Verhalten ein besonderes Paradox des Impeachment: Gedacht als fail-safe protection gegenüber Demagogen, ist genau das, was den Präsidenten zum Demagogen macht, womöglich auch sein stärkstes tool kit gegen die Amtsenthebung.
Der Ersatzkönig und seine Partei
In der Geschichte der Vereinigten Staaten finden sich nur wenige Jahre, in denen eine Partei über eine Zweidrittel-Mehrheit im Senat verfügte. Und je polarisierter das Land und der Kongress sind, umso unwahrscheinlicher ist dann der Minimal-Konsens, der nötig ist, um einen Präsidenten des Amtes zu entheben. Interessanterweise wurde dabei seit Ronald Reagan, 1981, in jeder Präsidentschaft der Ruf nach einem Impeachment auch im Plenum laut. Je geteilter die Nation, desto lauter die Stimmen.
In den Jahren seit der Wahl Donald Trumps hat sich das Land und seine Politik weiter polarisiert. Die Republikaner im Kongress haben sich mit dem Präsidenten, den sie eigentlich nicht in ihren Reihen haben wollten, arrangiert. Oder besser: er hat sie arrangiert. In dutzenden schwieriger Entscheidungen eines offenkundig erratischen Politikstils folgen sie Trump und seinem Rechtspopulismus. Über zwei Jahrhunderte, wenn es denn wird, konnte die Exekutive nicht der Legislativen ausweichen, ohne Konsequenzen der Logik der checks and balances zu spüren. Es ist wahrscheinlich, dass sich das nun ändert.
Denn Trump hat eben jene Atmosphäre angetroffen und ausgebaut, die ihm nun einen populistischen Verteidigungsstil erlaubt. Dazu bedarf es im Grund genommen nicht eines einzigen Strategietreffens. Eine Figur wie ihn haben die framers erahnt, die factions gefürchtet – mit gutem Recht, wie wir sehen. Trump kann sich auf die republikanischen Abgeordneten und Senatoren verlassen. Es ficht sie nicht, dass praktisch jede Zeugenbefragung Trump weiter belastete. Längst schon haben sie sich dem Präsidenten und seiner Politik ausgeliefert. Bei Fox News verfolgen sie, wie die Basis bei den Jubelveranstaltungen in den flyover states aufgepeitscht wird. Nicht zuletzt durch üble Angriffe auf alle, die ihm nicht folgen. Und von den Kommentaren der Moderatoren lernen sie, wie recht er hat und dass die Demokraten – obwohl doch eigentlich nichts passiert sei – eine orchestrierte Kampagne führen, um den Wählerwillen und damit das politische System auf den Kopf zu stellen. Vom deep state gar nicht erst zu sprechen, der in Gestalt der Zeugen manifest würde.
Womöglich wird man, wenn Trump wie vermutet von den Republikanern im Senat hinreichend entlastet wird, Stimmen hören, das System habe doch funktioniert. Das wäre grundfalsch. Die eigentliche Lektion wird sein, dass ein einmal gewählter Demagoge schwer aus dem Weißen Haus zu bekommen ist. Wahrscheinlich also wird nach fast zweieinhalb Jahrhunderten amerikanischer Demokratie Trump eine neue konstitutionelle Norm einführen, eine bleibende Erinnerung an seine Präsidentschaft: checks and balances allein noch vage Empfehlungen.
Es bleibt gruselig.
Weitere Beiträge in der Reihe »House of frames«:
»House of frames« #1: Das Impeachment und die öffentliche Meinung
»House of frames« #2: Das Impeachment-Verfahren im Spiegel der Facebook-Ads
»House of frames« #4: Das Impeachment als Pferderennen
»House of frames« #5: Das Impeachment als Hörspiel – Podcasts und erzählte Politik
»House of frames« #6: Der Clou oder das Impeachment als Wettbüro
»House of frames« #7: Eine (sehr) amerikanische Woche
»House of frames« #8: Winter is coming
Christoph Bieber und Klaus Kamps sind Autoren des Buches »Nach Obama. Amerika auf der Suche nach den Vereinigten Staaten«, Campus Verlag, Frankfurt am Main, 2017, 224 Seiten, 22 Euro
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