#US-Demokratie

Lost in Transition #1: Aus dem Handbuch für (schlechte) Verlierer

Die Verformung der Wirklichkeit in den letzten Tagen der Präsidentschaft Trumps ist womöglich mehr als nur taktisches Kalkül, um Biden zu schaden und ein »I’ll be back« vorzubereiten: Sie ist pathologisch. Einige Institutionen der amerikanischen Demokratie – wie etwa die Gerichte – scheinen jedoch dagegen gewappnet zu sein.

von and , 4.1.21

Die Versuche des Wahlverlierers Trump, die Amtseinführung seine Kontrahenten Joe Biden doch noch irgendwie abzuwenden, erscheinen immer verzweifelter. Unterdessen legt der künftige Präsident Tempo vor – und trifft ein paar Entscheidungen, die die kommenden Jahre mit prägen werden. Erster Teil einer neuen Reihe zur Amtsübergabe in Washington.

Seit dem 3. November also ist The Donald eine lahme Ente, eine lame-duck: ein Präsident, der keiner mehr sein wird. Womöglich rangiert dieses gewöhnliche Etikett der US-Politik in Trumps persönlicher Liste der peinlichsten Schimpfwörter gleich hinter loser, dem für ihn wohl übelsten von allen. Wäre die Assoziation nicht so schlicht, könnte man von Donald (the lame) Duck sprechen.

Das würde allerdings recht weich zeichnen und Heerscharen von Donaldisten auf den Plan rufen: Trump firmiert im Vergleich zu der sympathischen, aber eben oft erfolglosen Comic-Figur als weitaus radikalerer Charakter – und das sicher nicht nur bei seinen politischen Gegnern. Dass er (wie lange angekündigt) im Nachgang der Präsidentschaftswahl seine Niederlage nicht eingestehen wollte, die Wahl als gigantischen Betrug darstellte und die Übergabe der Macht – die Transition – nachgerade sabotierte, das hat wahrscheinlich niemanden wirklich überrascht. Notorisch subversiv in der Kommunikation, notorisch disruptiv in der Folge: Die Präsidentschaft Donald Trumps kennzeichnet sich auch im Schlussakkord als Inversion traditioneller Maßstäbe des demokratischen Prozesses. Beispiellos, ganz sicher. Aber nicht ohne Vorbild.

Die Presidential Transition – Was ist das überhaupt?

Der Übergang zwischen zwei US-Präsidentschaften ist auf einen Zeitraum von etwa zehn Wochen eingegrenzt – vom Wahltag am Dienstag nach dem ersten Montag im November bis zum 20. Januar, dem für die Inauguration festgelegten Termin. In dieser Zeit hat der President-elect die wichtigsten Entscheidungen über die Zusammensetzung seines Kabinetts, des Executive Office (vergleichbar mit dem deutschen Kanzleramt) und insbesondere über das Zusammenspiel des neu formierten Regierungsapparates zu treffen. Bereits am 4. November, dem Tag nach der Wahl, ging dazu die Website buildbackbetter.com an den Start, das digitale Hauptquartier der Biden-Transition; erst drei Tage darauf folgte der »Call« durch die TV-Networks, als erstmals die notwendigen 270 Stimmen im Electoral College für das demokratische Ticket gezählt wurden. Schon das deutete auf ein schnelles und professionelles Handling der Übergangsphase hin, und am 10. November verkündete Ted Kaufman als Leiter dieses Prozesses, dass ein gut 500 Personen starkes Team sich nun der Dinge annehmen würde. Kaufman ist ein alter Weggefährte von Joe Biden. Bereits in den 1970er Jahren hatte er zunächst als Wahlkämpfer und später als Büroleiter für ihn gearbeitet. Nach Bidens Wechsel in das Vizepräsidentenamt hatte Kaufman übergangsweise den Senatorenposten für den Bundesstaat Delaware inne. Die Rekrutierung eines langjährigen Vertrauten unterstreicht die Bedeutung der Transition – sie ist vor allen Dingen ein Prozess, bei dem es auf schnelle Personalentscheidungen ankommt.

Erst mit dem Amtsantritt von Jimmy Carter im Jahr 1976 ist dieser Phase als wichtigem Element bei der Planung, aber auch der Bewertung einer Präsidentschaft größere Aufmerksamkeit geschenkt worden. Das Forschungsgebiet der Presidential Studies widmet sich seitdem häufiger dem Übergang. Dabei liefert zum Beispiel das White House Transition Project zahlreiche Daten zum Fortschritt des aktuellen Verfahrens. Interessanter Weise ist die dort gemessene transition pace sogar etwas höher als bei allen anderen seit Carter: Es sind bislang mehr Schlüsselposten im Weißen Haus besetzt (etwa Ron Klain als Chief of Staff oder Jennifer Psaki als Press Secretary) und auch mehr Kabinettsmitglieder (u. a. Antony Blinken als Außenminister oder John Kerry als Klimabeauftragter) nominiert. Allerdings müssen die Personalvorschläge noch durch den Kongress bestätigt werden: Das gehört zu den Passage-Riten der Regierungsbildung unter dem Gebot der Gewaltenteilung.

Und dennoch ist die Geschwindigkeit bemerkenswert, weil am 8. November der formale Start der Transition zunächst noch verhindert worden war – die zuständige Regierungsbeamtin Emily Murphy hatte das erforderliche Schreiben nicht ausgefertigt und so für Verzögerungen gesorgt. Das ist zugleich wohl der Grund für die derzeit (noch) sehr hohe »Schlagzahl« der Biden Transition: Erst mit Murphys Unterzeichnung des transition letter am 23. November gilt die Übergangsphase als offiziell eingeleitet. Die Build back better-Website weist mit einem dezenten Signal auf diese Statusänderung hin; seit diesem Tag hat der Domain-Name eine neue Endung: Das Online-Angebot wechselte aus dem .com-Universum in die offizielle .gov-Regierungswelt. 

Solche »Nickeligkeiten« sind nicht wirklich neu: Seit George Washington das Amt an John Adams übergab, hat sich die Machtübergabe als mindestens kompliziert, gelegentlich auch als quälend erwiesen. Wie andere abgewählte oder abtretende Regierungen zuvor, versucht auch die Trump-Administration, noch in den letzten Wochen Teile ihrer Agenda durchzudrücken – auch wenn das Transition Team auf Hochtouren arbeitet und Joe Biden und Kamala Harris keine Gelegenheit auslassen, ihre sofortige Handlungsbereitschaft zu signalisieren. Trumps Obstruktionsarbeit betrifft etwa die Migrationspolitik, die De-Regulierung der Öl-Industrie, den Handelskonflikt mit China. Der Präsident-auf-Abruf schreckt auch nicht von Umbauten in seinem eigenen Regierungsapparat zurück, und sei es nur für die wenigen letzten Wochen seiner Amtszeit – noch hält er die Zügel in der Hand und macht davon regen Gebrauch. Als vergleichsweise drastisch wurde dabei die Entlassung von Verteidigungsminister Mark Esper (und anderer Pentagon-Mitarbeiter) wahrgenommen, weil der sich offenbar gegen eilige Vorhaben des Weißen Hauses ausgesprochen hatte. Ähnliches Stirnrunzeln stellte sich ein, als Trump zwei Wochen nach der Wahl Chris Krebs entließ: den Direktor der Cybersecurity and Infrastructure Security Agency, der für die Überwachung der Wahlen zuständigen Abteilung innerhalb des Department of Homeland Security. Krebs hatte sich gegen die Behauptungen von Trump gestellt, die Wahlen seien von den Demokraten (und anderen) über die Manipulation von Wahlmaschinen gefälscht worden.

Mag man solche präsidentiellen You-are-fired!-Runden noch als typischen Habitus des Weißen Hauses lesen, so zeigte sich Trump indes allein interessiert daran, die Wahl selbst in Zweifel zu ziehen. Als gäbe es weder Pandemie noch Wirtschaftskrise, um die man sich kümmern könnte, konzentrierte sich der scheidende Präsident – wenn er überhaupt öffentlich in Erscheinung trat – auf die De-Legitimation von President-elect Joe Biden: durch permanente Attacken auf die Integrität der Wahl und die frühzeitige Blockade der Transition. Einigermaßen konsequent: da er die Wahl nicht verloren habe, gäbe es auch nichts zu übergeben. Historisch ist das nicht neu, aber doch einzigartig im Ausmaß.

Hoover vs. Roosevelt

Ähnliche Versuche, die presidential transition zu stören, finden sich im Winter 1932/33, als Herbert Hoover von Franklin D. Roosevelt abgelöst wurde – nach einem überwältigen Wahlerfolg des Demokraten. In die kurze Präsidentschaft Hoovers fiel die Weltwirtschaftskrise, die er in den drei Jahren zuvor mit einer Reihe wirtschaftspolitischer Maßnahmen vergeblich zu bewältigen suchte. Im Gegensatz zu Roosevelt, der mit der Idee eines New Deal Wahlkampf machtelehnte Hoover (monetäre) Eingriffe der Bundesregierung in den Wirtschaftskreislauf strikt ab. Als er dann die Wahl krachend verlor, verlegte sich Hoover darauf, Roosevelt daran zu hindern, sein Programm noch vor Amtsantritt einzuleiten. 

Tun konnte er das bis in den März 1933, also ganze vier Monate lang, weil die Inauguration seinerzeit so spät angesetzt war. Hoover versuchte in dieser Zeit, im Wesentlichen zumindest, Roosevelt zu einem tit for tat zu bewegen und Entscheidungen in der Übergangsphase auszuhandeln. Vergeblich, »FDR« lehnte jeden deal mit Hoover ab, der dann zur Blockade überging und dazu, Roosevelt für allen künftigen Unbill verantwortlich zu machen. Und er tat das umso aggressiver im Stil – »if I lose, I burn it down« beschrieb die Washington Post dieses Vorgehen –, als er ein real believer war: So ziemlich alles, was Roosevelt vorhatte, war in seinen Augen kommunistischer Wahnsinn und würde das Land in den sicheren ökonomischen Untergang führen. 

»FDR« hatte damals allerdings gegenüber Joe Biden heute einen enormen Vorteil: er konnte Hoover oder zumindest einige seiner Attacken durch die Zusammenarbeit mit dem Kongress überwinden; er ignorierte den ätzenden Hoover und konnte sich der Unterstützung einiger Republikaner versichern, die den scheidenden Präsidenten sogar öffentlich aufforderten, die Tatsache der Wahl seines Konkurrenten endlich zur Kenntnis zu nehmen und – so mache man das in Amerika – den president-elect zu unterstützen. As time go by. 

Regeln des Machtwechsels

Bald bewerteten amerikanische Zeithistoriker Hoover ausnehmend kritisch: sein Mangel an Kooperationsbereitschaft und die Verzögerungen des New Deal hätten tausenden Landsleuten existentiell geschadet. Wenigstens eine Sache hatte man aus den Friktionen 1932/33 aber gelernt: die Transitionsphase war viel zu lang – ein Überbleibsel noch aus Zeiten der frühen Republik, als die Reise von etwa Ohio nach New York, Philadelphia oder Washington weitaus beschwerlicher war. Die Inauguration wurde auf den Januar vorverlegt. 

Während man die Pandemie zumindest in einigen ihrer Folgen mit der Great Depression vergleichen darf, stellt sich heute – allgemein gesprochen – die politische Lage weitaus komplexer dar: insbesondere auch die die Sicherheitslage, was sich widerspiegelt in den täglichen Briefings des Präsidenten durch die Geheimdienste und dem jederzeit zugänglichen Atomkoffer. Dass Trump inzwischen orthodox irrlichternd die Informationslinien in diesen wichtigen Punkten und auch in Fragen der Pandemiebekämpfung blockierte, wurde zumindest von dem einen Teil Amerikas als unnötige Verschärfung und Gefährdung wahrgenommen.

Tatsächlich hatte man mitten im Kalten Krieg, 1963, also in Zeiten krisenhafter außenpolitischer Spannungen, den Presidential Transition Act erlassen. Er sollte zum einen die »Lernkurve« neuer Präsidenten abflachen, zum anderen verhindern, dass fremde Mächte die Phase der Machtübergabe nutzen könnten: »Any disruption occasioned by the transfer of the executive power could produce results detrimental to the safety and well-being of the United States and its people.« Im Laufe der Jahre wurde dieses Regelwerk regelmäßig und mit überparteilichem Konsens weiterentwickelt.

Das Management der Übergabe übernimmt nach dem Gesetz die General Service Administration. Sie soll dem künftigen Präsidenten unmittelbar nach der Wahl die notwendigen Ressourcen zur Verfügung stellen – in erster Linie sind das Geld und ein umfassender Zugang zum laufenden Behördenalltag. Dazu werden bereits sechs Monate vor der Wahl in praktisch allen zentralen agencies der Regierung verantwortliche senior career officials, hohe Beamte, eingesetzt und auch Repräsentanten der Kandidaten inkorporiert. Trump hatte an genau dieser Stelle interveniert und den Einstieg in die Übergangsroutinen untersagt – das war der Grund für das Zögern von Emily Murphy bei der Ausfertigung des transition letter. Für den insgesamt äußerst komplexen Regierungswechsel-Vorgang existieren dutzende Handbücher. All das ist keine beiläufige Logistik-Unternehmung, vielmehr manifestiert sich auch in der prominenten Besetzung dieser Schaltstellen die Erkenntnis, dass neu eingesetzte Mitarbeiter in der Ministerialbürokratie so rasch als möglich mit aktuellen Informationen versorgt werden, um die Funktionsfähigkeit der Regierung jenseits jeder Parteicouleur jederzeit zu garantieren. Die Bedeutung und das Ausmaß einer derartigen Operation ist natürlich umso größer, wenn – wie eben in den USA – nicht nur dutzende oder wenige hundert, sondern mit dem Regierungswechsel gleich tausende Stellen der Regierungsbehörden neu besetzt werden. (Von dem Aufwand all der Hintergrund-Checks ganz zu schweigen.)

Und: Die Phase des Machtwechsels hat auch eine »nach innen« gerichtete Dimension, deren Wichtigkeit gerade für die incoming administration nicht zu unterschätzen ist. Während des Übergangs lassen sich durch kluge Personalentscheidungen Streitigkeiten innerhalb der Partei befrieden und politische Leitlinien, über die besonders im Vorwahlkampf noch hart gerungen wurde, in eine offizielle Agenda überführen und damit den Weg der Partei vorzeichnen. Wo also sind im Regierungsprogramm die Werte und Ziele, für die sich die Parteilinke vehement eingesetzt hat? Welche Positionen bestimmen die künftige Außen- oder Wirtschaftspolitik? Folgerichtig fällt daher große Aufmerksamkeit auf den Umgang des President-elect mit Kontrahenten aus dem eigenen Lager: Bekommt Bernie Sanders einen Posten in der Regierungsmannschaft? Was ist mit Elizabeth Warren? (Antwort: Für beide sieht es nicht so gut aus.) Welche neuen Hoffnungsträger können auf einen Karriereschub hoffen? (Antwort: Pete Buttigieg.) Welche alten Haudegen kommen noch einmal zum Einsatz? (Antwort: John Kerry.)

Schließlich bietet die presidential transition zudem die erste Möglichkeit, einen neuen Stil der Regierungsarbeit zu entwickeln und vorzubereiten. Barack Obama hat es nach seinem Wahlsieg von 2008 vorgemacht: Ein zentrales Merkmal der Wahlkampfaktivitäten war seinerzeit die starke Einbindung von Bürgern in die Gestaltung und Umsetzung des Wahlkampfs, vor allem über die Website MyBarackObama.com. Dabei versuchte Obama, eine über Monate aufgebaute »Bürgernähe« nahtlos in die Amtsgeschäfte zu überführen und nutzte seine digitale Kampagnenzentrale als Basis für diesen Transfer. Es scheint, als setze Biden zumindest auf ein ähnliches Set-Up: das digitale Hauptquartier buildbackbetter.gov dokumentiert die Bemühungen um den Übergangsprozess auf vorbildliche Weise und dient zusätzlich als »Startrampe« für die COVID-19-Aktivitäten der künftigen Regierung. Die presidential transition ist damit eine formative Phase für das neue Kabinett und zugleich ein erster Test für ein gerade erst entstehendes Team. Und der Termin für die erste öffentliche Zeugnisvergabe steht auch schon fest: die 100-Tage-Marke Ende April gilt seit Franklin D. Roosevelt als traditionelle Wegmarke zur Überprüfung des Neustarts im Weißen Haus.

Lessons learnt?

Es erscheint nur konsequent, dass dieser im Kern auf Rationalität angelegte (äußerst komplexe) Prozess von Donald Trump angesichts der Niederlage, die ihn ziemlich verstört zu haben scheint, sofort boykottiert wurde. Hier manifestiert sich, was seine Präsidentschaft von Beginn an kennzeichnete: seine Ablehnung jeder Struktur und jeglicher Beratung. Beispielsweise musste sich der Stab des Weißen Hauses rasch daran gewöhnen: Vorlagen, die wochenlanger Analyse und Vorarbeiten bedurften, wurden einfach nicht gelesen oder in mündlichen Briefings auf Stichworte und drei Power-Point-Folien zusammengestampft. Offenbar hält Trump Karrierebeamte einfach für überflüssig – es sei denn, er hat sie selbst ernannt. Und im Gegensatz zu Barack Obama, der sich auch für Details der wissenschaftlichen Beratung interessierte, bevorzugt er kurze Memos.

Insofern handelt Trump tatsächlich: was nicht sein darf, ist nicht. Und der selbst ernannte stable genius benötige sowieso keinen Ratschlag. So betrachtet ist die Verformung der Wirklichkeit in den letzten Tagen der Präsidentschaft Trumps womöglich mehr als nur taktisches Kalkül, um Biden zu schaden und ein »I’ll be back« vorzubereiten: Sie ist pathologisch. Einige Institutionen der amerikanischen Demokratie – wie etwa die Gerichte – scheinen dagegen gewappnet zu sein. 

Und der Transitionsprozess? Vermutlich wird es angesichts der aktuellen Probleme mindestens eine Diskussion darüber geben, was – vorsorglich – verbessert werden kann, ja muss. Auf die Möglichkeit, diese Phase abzukürzen und die Inauguration auf den Dezember zu verlegen, wurde schon hingewiesen. Wahrscheinlich dürfte auch die Kodifizierung der Machtübergabe dahingehend überprüft werden, wie man verhindern kann, dass der Präsident willkürlich diesen Prozess mit einer einfachen Dienstanweisung unterbindet. Mit anderen Worten: dass in der transition dem Kongress mehr oversight gegeben wird, mehr Rechte, an einem unterlegenen Amtsinhaber vorbei die Kontinuität staatlichen Handelns zu sichern. 

Das, freilich, ist zugegebenermaßen nur eine schwierige Frage unter vielen, sehr vielen. Und es steht zu befürchten, dass die »beiden Amerikas«, die das republikanische und das demokratische Lager derzeit ausmachen, höchst unterschiedliche Lehren aus der Präsidentschaft Trump ziehen werden. Und nur nebenbei: solche Eingriffe in das Betriebssystem der Demokratie sind nicht nur in den USA schwierig – die scheinbar endlose (und bislang wenig produktive) Diskussion um eine Wahlrechtsreform für den Deutschen Bundestag ist das deutsche Gegenstück dieser Debatte. Gleichwohl verschärft die Polarisierung der US-amerikanischen Gesellschaft im Verbund mit einer »geteilten Öffentlichkeit« die Situation in besonderer Weise. Während die Demokraten (vielleicht) auch an die Überarbeitung der Verfahren eines friendly takeover denken dürften, können wir gespannt sein, welche Wahlrechtsänderungen die (republikanisch regierten) Einzelstaaten in den kommenden Jahren vornehmen werden, um künftig vor ähnlichen »Überraschungen« gefeit zu sein. 

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