Depub.org ist eine Website von Aktivisten, die sich gegen die Regelung des Rundfunkstaatsvertrags wenden, wonach nur ein Teil der Tagesschau.de-Inhalte unbefristet gebührenfinanziert im Netz stehen soll. Das Angebot von Depub.org ist nach Ansicht des NDR – und auch der Aktivisten – rechtswidrig, da es die Urheberrechte der Betroffenen verletzt.

Durch ein Hosting im Ausland entzieht sich jedoch Depub.org einem direkten Zugriff.

Der NDR könnte übrigens die depublizierten Inhalte mit Hilfe eines kommerziellen Tochterunternehmens werbefinanziert weiter im Internet hosten – hat davon aber bislang keinen Gebrauch gemacht.

Unklar ist weiter, was die Sperre von Depub.org ausgelöst hat: Ist sie das Ergebnis rechtlicher Schritte seitens des Rechteinhabers NDR oder möglicherweise auch die Folge von unbezahlten Rechnungen oder Cybersquatting? All diese Varianten hält Heise Online für denkbar.

Der NDR hatte gegenüber Carta erklärt, “mit allen juristischen Mitteln – soweit möglich” gegen Depub.org vorgehen zu wollen. Wenige Tage später nannte dann die NDR-Rundfunkratsvorsitzende Gräfin Kerssenbrock Depub.org “ein Beispiel für die kreative Anarchie im Internet” und einen Beleg “für die Fragwürdigkeit des Drei-Stufen-Tests”.

Wir haben dem NDR die Frage zugemailt, ob die DNS-Sperre möglicherweise auf ihn zurückgeht.

Depub.org nicht mehr erreichbar on CARTA | 8 comments

Wir werden den Entwurf in den nächsten Tagen analysieren und mit der Vorversion vergleichen.

Am 11. Oktober wird es nach Auskunft der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz im Berliner Rathaus eine Anhörung zum Staatsvertragsentwurf geben. Die Anhörung richtet sich jedoch allein an Verbändevertreter. Die Presse und die Öffentlichkeit sind nicht zugelassen.

Anders als die Anhörung zum Leistungsschutzrecht durch das Bundesjustizministerium findet die Anhörung durch die Länder zur neuen Rundfunkfinanzierung also explizit im Hinterzimmer statt. Da Medienpolitik immer mehr Netzpolitik – und damit partizipationsorientierter – wird, erscheint dies wenig zeitgemäß.

Staatsvertragsentwurf zum neuen Rundfunkabgaben-Modell veröffentlicht on CARTA | 5 comments

“Wir sind zuversichtlich, dass auch in den anderen Redaktionen Leute sitzen, die nicht wollen, dass die Artikel aus dem Netz verschwinden.”

Auf ganz so große Sympathie stößt die Aktion beim Norddeutschen Rundfunk (NDR), dem Betreiber von Tagesschau.de, hingegen offiziell nicht. Der NDR teilte Carta auf Anfrage mit, dass er gegen Depub.org vorgehen werde. NDR-Sprecherin Iris Bents sagte:

Der NDR wird mit allen juristischen Mitteln gegen Depub.org vorgehen, soweit dies möglich ist.

Aus Sicht des NDR stelle Depub.org einen eindeutigen Verstoß gegen das Urheberrecht dar, so Bents.

Wer hinter Depub.org steht, ist hingegen unklar. Der Server steht im Ausland; der Domain-Inhaber ist nicht ohne Weiteres zu identifizieren. Die Aktivisten von Depub.org haben also vorgesorgt – und erschweren die erneuten Löschversuche durch den NDR.

Offen ist daher, welche Mittel der NDR konkret zur Rechtsdurchsetzung einsetzen wird – was genau also die Einschränkung “soweit dies möglich ist” bedeutet.

Durch die Ankündigung des NDR dürfte die Diskussion um internationale Löschabkommen eine neue Nuance erhalten.

NDR will mit “allen juristischen Mitteln” gegen Depub.org vorgehen on CARTA | 44 comments

Mitte Mai veröffentlichte Carta einen von der Rundfunkkommission der Länder insgeheim vorbereiteten Staatsvertragsentwurf für einen geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag. Daraus ließ sich ableiten, dass die seinerzeit zumindest nach außen hin offengehaltene Frage, ob es zu einer allgemeinen Haushalts- und Betriebsstättenabgabe komme, hinter den Kulissen – und unabhängig von dem im nachhinein die verfassungsrechtliche Legitimation erteilenden Kirchhof-Gutachten – längst entschieden war.

Anfang Juni vollzogen die Ministerpräsidenten unter Federführung Kurt Becks (SPD) das längst Gewollte dann lediglich für die mediale Öffentlichkeit nach. Entgegen der in Presse und Rundfunk oft kolportierten Meinung, die Gebührenreform führe zu einer Reduzierung oder gar Abschaffung der Aufgaben der GEZ, war damals schon klar, dass das Gegenteil der Fall sein würde, vielmehr die Datensammelwut infolge des Übergangs zur Haushaltsgebühr enorm ausgeweitet würde.

Nun liegt ein überarbeiteter Entwurf zur Änderung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags (Stand: 17.08.2010) vor, der nach unserem Kenntnisstand bereits auf der nächsten Ministerpräsidentenkonferenz der Länder am 29. September verabschiedet werden soll.

Gegenüber der von Carta im Mai veröffentlichten Version (Stand: 31.03.2010) sind die Änderungen bis auf wenige Punkte rein redaktioneller Art. Neu ist lediglich, dass Zweit- und Ferienwohnungen – sofern nicht entgeltlich durch Dritte genutzt – nicht mehr der vollen Abgabenhöhe unterworfen sind, sondern nun als sogenannte Nebenwohnungen mit einem Drittel der Gebühr in Rechnung gestellt werden. Neu ist auch die Streichung des Nachteilsausgleichs für mehr als 580.000 bislang von Rundfunkbeiträgen befreite Personen mit Behinderungen. Blinde, sehbehinderte, hörgeschädigte und behinderte Menschen müssen künftig einen Betrag in Höhe eines Drittels der Gebühr zahlen.

Die Staffelung nach Unternehmensgröße bei Unternehmen mit mehr als 1.000 Mitarbeitern ist weiter enthalten. Dies bedeutet eine Verbesserung gegenüber der ersten Entwurfsfassung, nicht jedoch gegenüber dem grundlegenden Konstruktionsfehler in der Bemessung der Betriebsstättenabgabe. Das heißt, Unternehmen mit weniger als 1.000 Mitarbeitern und einer großen Anzahl von Filialen bezahlen mehr als Unternehmen mit 1.000 und mehr Mitarbeitern. Oder, wie einem Bericht des Manager Magazins zu entnehmen: “Die Belastung pro Mitarbeiter sinkt, je größer ein Unternehmen ist.”

Zudem haben schon mittelständische Unternehmen (Bäckereien) darauf hingewiesen, dass vor allem Unternehmen mit einem Filialnetz überdurchschnittlich belastet werden. Nach ersten Berechnungen im Bäckerhandwerks könne sich etwa für eine Bäckerei mit sechzig Mitarbeitern, zwölf Filialen und acht Betriebsfahrzeugen die Jahresgebühr von 423 Euro auf fast 2.030 Euro erhöhen. Auch die Autovermieter haben auf ihre exorbitante zusätzliche finanzielle Belastung aufmerksam gemacht.

Gegenüber der ursprünglichen Version wurden somit große Unternehmen und die Besitzer von Zweit- und Ferienwohnungen entlastet. Personen mit Behinderungen hingegen sind die Verlierer der Revision – ein, wenngleich es sich abgezeichnet hatte, immer noch erstaunliches Ergebnis!

Schließlich ist als weitere Neuheit die Streichung der ursprünglich vorgesehenen Umbenennung von GEZ in „Rundfunkservicezentrale“ zu verzeichnen. Statt von einer Rundfunkservicezentrale spricht der Staatsvertragsentwurf wieder ausschließlich von einer “nichtrechtsfähigen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsgemeinschaft betriebenen Stelle der öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten”.

Das aber ist nichts anderes als der eigentümliche Status, den die GEZ immer schon inne hatte und der sie im übrigen gerade dann vor Ansprüchen immunisiert, wenn Bürgerinnen und Bürger mit ihr in Konflikt geraten. Offenbar war es den Ministerpräsidenten letztendlich doch zu heiß, der Öffentlichkeit ein X für ein U vorzumachen und die GEZ lediglich umzubenennen.

Ohne Kontrolleinrichtung – hieße sie nun GEZ oder Rundfunkservicezentrale – geht es eben auch bei der Haushalts- und Betriebsstättenabgabe nicht. Doch sind die datenschutzrechtlichen Kollateralschäden gegenüber dem bestehenden gerätebezogenen Modell abenteuerlich.

Denn künftig wird es großer Kontrollanstrengungen bedürfen, gerichtsfest festzustellen, wo ein Haushalt oder eine Betriebsstätte beginnt und wo ein Haushalt oder eine Betriebsstätte aufhört. Ist eine Wohngemeinschaft ein Haushalt oder mehrere Haushalte? Sind Untermieter oder volljährige Kinder mit eigenem Raum in der elterlichen Wohnung gebührenpflichtig? Und generell: Wer alles gehört zu einem Haushalt?

Bereits der Umstand, dass zukünftig sämtliche Personen Wohnungen zugeordnet werden müssen, weist auf eine erhebliche Ausweitung in der Erhebung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten hin. Zudem wird das Innehaben einer Wohnung, einer Betriebsstätte oder eines gebührenpflichtigen Kraftfahrzeugs anzeigepflichtig, so dass alle volljährigen Personen potentiell gebührenpflichtig sind und deren bei den Landesrundfunkanstalten “unverzüglich schriftlich” zu machenden Angaben bei Ein- und Umzug, bei An- und Abvermietung, bei An- und Abmeldung zu verifizieren sind.

Ferner werden auch künftig Wohnungen in einem erheblichen Ausmaße zu kontrollieren sein, weil sich Unstimmigkeiten und Kontrollnotwendigkeiten schon allein aus divergierenden Datensätzen ergeben. Denn die von der GEZ weiterhin zu beziehenden Daten der Einwohnermeldeämter sind teils inhaltlich nicht ausreichend, teils auch falsch, teils für die Zuordnung von Personen zu Wohnungen nicht brauchbar. Hinzu kommen Datenerhebung und Kontrolle bei Gewerbetreibenden, Selbständigen und Unternehmern, die neben den eigentlichen Verbrauchern ebenfalls belastet werden sollen.

Die Datenverarbeitung wird also beim Übergang zur Haushaltsgebühr keineswegs weniger, das Gebührenerhebungsverfahren nicht vereinfacht. Weder würde die Legitimationsschwäche des jetzigen Systems behoben, noch mehr Akzeptanz für die Gebühr in der Bevölkerung geschaffen.

Stattdessen verwandelte sich die GEZ faktisch – so die Einschätzung des Sächsischen Datenschutzbeauftragten Andreas Schurig – in eine “Supermeldebehörde” (Presseerklärung vom 02.02.2010). In einer eingehenden Analyse für Carta hatten wir selbst von einem “Dokument eines obrigkeitsstaatlichen Rundfunkgebührenstaats” und vom Entstehen eines kaum verfassungskonformen „bundesweiten Zentralmelderegisters“ gesprochen. Diese Befunde bleiben nach Vorlage der aktuellen Version des Staatsvertragsentwurfs weiterhin aktuell. In ihm wurden keinerlei Änderungen an den unakzeptablen Kontroll-, Melde- und Auskunftspflichten vorgenommen.

Ein Schreiben der für den RBB zuständigen Brandenburgischen Landesdatenschutzbeauftragten Dagmar Hartge vom 23. April 2010 an die Staatskanzlei Rheinland-Pfalz – das uns vorliegt und nachstehend in Auszügen wiedergegeben wird –, belegt vielmehr, dass der für die Erarbeitung des Staatsvertrags zuständigen Rundfunkkommission der Länder sehr wohl erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken vorlagen, jene aber bewusst übergangen wurden. In dem Schreiben heißt es:

[…] Auf Grund der Komplexität der Thematik und des engen Zeithorizonts, der uns für eine Befassung mit der Materie zur Verfügung stand, können wir zunächst nur eine erste, kurze Stellungnahme abgeben. Insofern erheben unsere Anmerkungen keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Allerdings sehen wir bereits heute erheblichen Nachbesserungsbedarf bei der Formulierung normenklarer Regelungen. Wie bereits eingangs erwähnt, konnten wir keine Verbesserung zu Gunsten der Rechte der Bürgerinnen und Bürger auf informationelle Selbstbestimmung feststellen. Im Gegenteil: Unklare Verfahrensregelungen lassen einen starken Anstieg der Beschwerden befürchten. Der Entwurf trägt weder dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dem Grundsatz der Normenklarheit noch dem Grundsatz der Datensparsamkeit Rechnung.

Wir bedauern, dass der Systemwechsel nicht zu weniger, sondern zu mehr Bürokratie führen wird und wenig bürgerfreundlich erscheint. [...]

Eine riesige Datenbank würde geschaffen, die weit über die Inhalte der Melderegister hinausgeht. Zudem ist eine differenzierte Zugriffsberechtigung, beispielsweise nach den einzelnen Rundfunkanstalten, nicht vorgesehen. Obwohl seit Jahren von Seiten der zuständigen Landesdatenschutzbeauftragten kritisiert, hätte jeder Sachbearbeiter einen bundesweiten Zugriff auf diese Datenbank. Gleiches gilt für die Rundfunkgebührenabteilungen der Rundfunkanstalten sowie (teilweise) die Rundfunkgebührenbeauftragten. [...]

Im Absatz 2 [aus § 2] wird die Vermutungsregel aufgestellt, dass Inhaber einer Wohnung derjenige ist, der dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag als Mieter genannt wird. Mit dieser problematischen Definition des Wohnungsinhabers sowie der Definition der Wohnung im Sinne des § 3 StV-E unternimmt der StV-E ersichtlich den Versuch einer vom Melderecht unabhängigen Definition dieser Begriffe. [...]

Gleichzeitig halten wir die Pflicht der Betroffenen, bei Ab- und Ummeldung (§ 7 Abs. 4 Nr. 1 und Nr. 3 [in der Version vom 17.08.2010: § 8 Abs. 3 und Abs. 5 Nr. 1 und 3] a.E. StV-E) die Daten der verbleibenden Bewohner zu übermitteln, für unverhältnismäßig. In vielen Fällen würde eine unzulässige, weil doppelte Datenerhebung bei den Rundfunkanstalten die Folge sein. Durch regelmäßige Datenübermittlungen von den Melderegistern werden die in Rede stehenden Angaben bereits vorhanden sein. [...]

Auch bezüglich der Beachtung des Übermaßverbotes und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz haben wir Bedenken. So meldet zunächst der Betroffene selbst seine Daten. Dann erfolgt eine Meldung über die Meldeämter. [...]

[...] hinreichend sicherstellen dürfte, dass die Landesrundfunkanstalten bzw. die Rundfunkservicezentrale über die für ihre Aufgabenerfüllung notwendigen Daten verfügen. Hinzu kommt die vorgesehene regelmäßige Datenübermittlung seitens der Meldebehörden. Damit besteht nach derzeitiger Einschätzung kein Anlass, eine zusätzliche Datenerhebung bei Dritten zuzulassen. [...]

Mit Inkrafttreten des Staatsvertrages ist die Datenübermittlung der gesamten Datenbestände aller Meldebehörden an die jeweiligen Rundfunkanstalten vorgesehen. Diese wiederum können Dritte bzw. die Rundfunkservicezentrale mit der Datenverarbeitung beauftragen. Dadurch entstünde ein bundesweites Melderegister. Inwieweit eine solche Datenbank verfassungskonform, d. h. verhältnismäßig wäre, ist fraglich. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 90, 60) hat in seiner Entscheidung festgestellt, dass bei der Finanzierung des öffentlichen Rundfunks lediglich sichergestellt werden muss, dass dieser die ihm zukommende Funktion im dualen System erfüllen kann und er zugleich wirksam davor geschützt ist, dass die Entscheidung über die Finanzausstattung zu politischen Einflussnahmen auf das Programm genutzt wird. [...] (Hervorhebung Carta)

Es muss als bemerkenswert bezeichnet werden, dass diese Einwände bei der Überarbeitung des Staatsvertragsentwurfs nicht nur nicht berücksichtigt wurden, sondern darüber hinaus auch im weiteren keine Mitwirkung der Landesdatenschutzbeauftragten stattfand.

Die Behauptung des für den Rundfunk zuständigen Sächsischen Staatsministers Johannes Beermann (CDU): “Das haben wir mit den Datenschutzbeauftragten der anderen Bundesländer erörtert, und die haben daran nichts zu beanstanden” (Interview mit der Sächsischen Zeitung, 17.07.2010), ist unzutreffend. Eine Zustimmung bzw. Unbedenklichkeitserklärung zur Haushaltsgebühr durch die Landesdatenschutzbeauftragten liegt ausdrücklich nicht vor.

Beermanns Aussage belegt allenfalls eines: Die Ministerpräsidenten der Länder wollen im Falle der Haushaltsgebühr weiterhin mit dem Kopf durch die Wand. Es wird Zeit, dass dem undemokratischen Treiben in den Hinterzimmern der Rundfunkkommission ein Ende gesetzt wird.

Update: Der ursprüngliche Absatz zur Betriebsstättenabgabe enthielt einen Fehler und wurde nach Hinweis von hape in den Kommentaren ersetzt (5. und 6. Absatz von oben). Hier zur Dokumentation der ersetzte Absatz:

Ebenfalls einer Änderung unterworfen wurde die Bemessungsgrundlage für die Betriebsstättenabgabe. Bestanden zuvor noch Staffelungen für Unternehmen ab 5.000 (60 Rundfunkbeiträge), 10.000 (100 Rundfunkbeiträge) und 20.000 (150 Rundfunkbeiträge) Beschäftigten, so sollen nun alle Firmen ab 1.000 Beschäftigten einheitlich 20 Rundfunkbeiträge entrichten.

Disclaimer: Dr. Jürgen Scheele ist Referent für Medienpolitik bei der Fraktion “Die Linke” im Bundestag.

GEZ-Reform: Neuer Gesetzentwurf bestätigt ungezügelten Datenzugriff durch Haushaltsabgabe [Update] on CARTA | 45 comments

Letztlich geht es hier nun um die Geschichte eines inszenierten Scheiterns und die ganz große medienpolitische Machtfrage.

Im Zentrum der Drei-Stufen-Tests steht die Frage nach angemessenen Subventionen für öffentliche-rechtliche Online-Angebote und ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb. Die Tests wurden im vergangenen Jahr auf Drängen der EU-Kommission eingeführt. Gebührenfinanzierte Eingriffe in digitale Medienmärkte müssen aus Sicht der der EU-Kommission von den Mitgliedsstaaten genau dokumentiert und begründet werden.

Dabei sieht Brüssel die Rundfunkanstalten auch als Gefahr für die Wettbewerbsfreiheit, während das Bundesverfassungsgericht sie für die notwendige Voraussetzung von privatwirtschaftlicher Rundfunktätigkeit hält.

Vor diesem Hintergrund mussten die öffentlich-rechtlichen Online-Aktivitäten seit letztem Mai neu geprüft werden. Durchgeführt wurden die Verfahren von den obersten Gremien der Rundfunkanstalten selbst: durch die Rundfunkräte – in einem Akt der Selbstaufsicht. Die Ergebnisse liegen nun weitgehend vor. Sie werden am Dienstagmittag im ARD-Haupstadtstudio in Berlin präsentiert.

Der Rundfunkstaatsvertrag sah ursprünglich ein abgestuftes öffentlich-rechtliches Online-Angebot vor: Es sollte einerseits “sendungsbezogene” Angebote geben, die nicht begründungspflichtig sind. Und andererseits konnte es “nichtsendungsbezogene” Angebote geben, bei denen nach den EU-Kriterien geprüft wird, ob sie a) in gesellschaftlichem Interesse sind, b) “in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb” beitragen und c) wie hoch der Aufwand der Angebote ist. Die nichtsendungsbezogenen Angebote dürfen laut einer schwer entschlüsselbaren Passage im Gesetzestext auch nicht “presseähnlich” sein.

Was die Rundfunkräte nun als Prüfergebnis vorlegen, weicht den politischen Kompromiss des Staatsvertrags handstreichartig wieder auf. Die ARD-Rundfunkräte und der ZDF-Fernsehrat haben sich der maximal anstaltsfreundlichen Interpretation des Gesetzes durch die Intendanten weitgehend angeschlossen. Sie haben im Kern beschlossen:

• Das gesamte öffentlich-rechtliche Online-Angebot soll aufgrund seiner Hochwertigkeit als “nichtsendungsbezogen” genehmigt werden; ein Sendungsbezug der Angebote soll nirgends notwendig sein.
• Der Etat aller öffentlich-rechtlichen Online-Angebote soll bis ins Jahr 2012 auf über 140 Mio. Euro (2010: 130 Mio. Euro; Synergien mit der klassischen Programmproduktion nicht eingerechnet) aufgestockt werden – mehr als eine Verdopplung gegenüber dem bis 2008 zulässigen Etat. Relevante Auswirkungen auf den Wettbewerb dieser Summen können die Rundfunkräte nirgends erkennen.
• Die Nachweisschwelle für einen “qualitativen Beitrag zum publizistischen Wettbewerb” setzen die Rundfunkräte so niedrig an, dass auch jedes öffentlich-rechtliche Me-Too-Angebot darüber liegt – ein “Mehrwert” der Angebote sei nicht erforderlich.
• Das Verbot presseähnlicher Online-Angebote ohne Sendungsbezug wird von den Rundfunkräten so interpretiert, dass es wirkungslos bleibt.
• Die Verweildauer in den Mediatheken wird zum Teil erheblich ausgeweitet: auf 6 Monate für Daily Soaps, auf 12 Monate  für Dokumentationen und Sendungsbeiträge und 5 Jahre für Bildungsinhalte.* Update, siehe unten
• Die Rundfunkräte haben an vielen Stellen Klarstellungen eingefordert – letztlich sind sie aber in allen maßgeblichen Aspekten ihren Intendanten gefolgt.

Das Ergebnis der Drei-Stufen-Tests kam man getrost als Zeugnis grandioser Selbstermächtigung bewerten. Sich darüber aufzuregen aber wäre falsch – denn genau darum ging es Intendanten und den Räten: Sie haben den Beihilfecharakter des Verfahrens bewusst weitestgehend negiert und ein “Verfahren nach Vorschrift” durchgeführt.

Die Einseitigkeit lässt sich bereits an der Art des Verfahrens ablesen: Obwohl es der Gesetzgeber den Räten freigestellt hat, die Tests öffentlich durchzuführen, wurden sie hinter verschlossenen Türen abgehalten. Gutachten wurden an die Intendanten zur sofortigen Kommentierung übermittelt – aber erst nach Verfahrensabschluss veröffentlicht, ganz anders als bei der BBC. Eine solche Hinterzimmeraufsicht ist im wörtlichen Sinne “arrogant”. Die Rundfunkräte meinten, Antworten nicht nötig zu haben. Erst am Dienstag, nach ihrer Entscheidung, treten sie erstmals in der Öffentlichkeit auf.

Drei-Stufen-Test: Plötzlich war von "öffentlichem Diskurs" und dem Nachweis von "Mehrwert" nicht mehr die Rede.

An einem Punkt ist die Aufweichung der staatsvertraglichen Regeln hingegen zu begrüßen: In Drei-Stufen-Tests haben die Räte auf Antrag der Intendanten die abstrusen Verweildauern für journalistisch-redaktionelle Sendungsbeiträge zumindest deutlich verlängert. 2o Uhr-Tagesschau und Tagesthemen wird es zudem beispielsweise unbefristet im Archiv gegen. Verkürzte Verweildauern für journalistische Kurzbeiträge helfen dem Wettbewerb nicht – und werden zurecht scharf kritisiert. Anders verhält es sich mit Serien: Dank sechsmonatiger Verweildauer werden ARD und ZDF zu Betreibern von umfangreichen Soap-On-Demand-Diensten. Dies geht weit über das hinaus, was die BBC für angemessen hält.

Die Rundfunkanstalten haben mit den Ergebnissen der Drei-Stufen-Tests ein Zeichen der Macht gesetzt, das die gesetzlichen Minimalanforderungen nach unten austestet. Selbstbewusst und vielleicht ein wenig tollkühn treten sie aus der Verfahrensarena zurück in die politische Arena – gespannt, ob es einer ihrer Antagonisten wagt, dagegen vorzugehen. Das Verfahrensergebnis ist grade auch auf der prinzipiellen Ebene eine machtstrategische Provokation und Teil der umfassenderen medienpolitischen Inszenierung.

Das Prüfergebnis der Tests stellt den Versuch dar, die duale Medienordnung des Rundfunks so weit wie möglich auf das Internet zu übertragen. Die Rundfunkanstalten wollen auch im Internet als gebührenfinanzierte Me-Too-Anbieter vollumfänglich mitspielen dürfen – ohne dass sie sich an nachprüfbaren Qualitäts- oder Unterscheidungskriterien messen lassen müssten. Die Anforderung einer nachweisbaren Unterscheidbarkeit von nichtsendungsbezogenen öffentlich-rechtlichen und privatwirtschaftlichen Online-Angebote weisen die Anstalten brüsk zurück: Alles, was öffentlich-rechtlich sei, sei Qualität. Sie negieren damit den EU-Ansatz, wonach Subventionen nur durch einen qualitativen Unterschied zu rechtfertigen sind.

Der Versuch auch im Internet die alte “Dualität” der Fernsehordnung zu errichten, zeigt sich auch an der Finanzplanung. Die Öffentlich-Rechtlichen wollen zukünftig rund 140. Euro jährlich für ihre Online-Angebote ausgeben (Angabe für das Jahr 2012, Synergie-Effekte mit der klassischen-Programmproduktion wurden nicht beziffert – siehe Übersicht unten). Die Summe entspricht ziemlich genau dem, was auch der privaten Online-Journalismuswirtschaft derzeit hierzulande zur Verfügung steht.

Immerhin zeigen die die Tests nun erstmals auch: Die öffentlich-rechtlichen Online-Angebote werden sehr teuer vom Gebührenzahler gekauft. Sie benötigen – und erhalten – pro Visit im Schnitt das 3- bis 6-fache an Geld wie ein privatwirtschaftliches Angebot  - ein Thema übrigens, das die Räte problematischerweise in ihre Abwägungsentscheidung nicht eingebracht haben.

Ursprünglich hatten die Rundfunkanstalten etwa in Person ihrer Generalsekretärin Verena Wiedemann angekündigt: “Wir wollen einen öffentlichen Diskurs über die Qualität und den Mehrwert unserer Programme führen.” Ein halbes Jahr später wollen die Räte dann von “öffentlichem Diskurs” und “Mehrwert” plötzlich nichts mehr wissen. Den hoch vergüteten “ehrenamtlichen” Aufsehern (allein der WDR-Rundfunkrat zahlt sich pro Jahr 1. Mio. Euro an “Aufwandsentschädigungen” aus) war das offenbar zu anstrengend. Ohnehin wirkt ihr ganzes Vorgehen kraftlos und hilflos affirmativ:

Transparenz und Qualität nach WDR-Gusto: Der Rundfunkrat vergleicht sich zuallerst mit Bild.de und verheimlicht die eigenen Abrufzahlen. (Quelle: Entscheidung des WDR Rundfunkrates)

Der Rat des Saarländischen Rundfunks schaffe es beispielsweise nicht einmal, der sinnfreien Online-Dudelwelle SR1-Lounge zweifelhafte Qualität zu bescheinigen. Der WDR-Rundfunkrat hält lieber gleich die eigenen Abrufzahlen geheim und redet das eigene Angebot durch Vergleiche mit Bild.de (sic!) klein.

Insgesamt hinterlassen die Ergebnisse der Tests den fatalen Eindruck, dass sich die Rundfunkanstalten und Räte von der Außenwelt und den sich veränderten gesellschaftlichen Ansprüchen an sie abkapseln. Es herrscht die Autosuggestion vor, dass alles, was dem Etat der Anstalten dient, gut für die Meinungsvielfalt und die Gesellschaft sei. Die Unfähigkeit der Anstalten, sich zu beschränken und für eigenständige Online-Angebote eine neue, auftragsbezogen fokussiertere Rolle für sich zu definieren, ist fast schon tragisch. Der hermetische Tonfall der Entscheidungen klingt verdächtig nach der Betonkopfmentaliät längst eingemotteter Zentralkommittees.

Es geht hier wohlgemerkt nicht um die Frage, ob und in welchem Umfang es zukünftig öffentlich-rechtliche Online-Angebote geben soll. Hier haben der Gesetzgeber und das Verfassungsgericht klare Hinweise gegeben. Es geht hier allein um die Qualität der öffentlich-rechtlichen Aufsicht.

Denn die Rundfunkräte sind in ihrer Entscheidung keineswegs völlig frei – auch für sie gibt es Qualitätsanforderungen. Ihre Entscheidungen müssen aus Sicht der EU – und nicht nur  der – den Kriterien der Verhältnismäßigkeit entsprechen und den Nachweis einer “effektiv unabhängigen” Kontrolle erbringen. Verschiedene Instanzen werden nun zu Prüfen haben, ob die Rundfunkräte dagegen verstoßen haben.

Selbst ein Gutachten der staatlichen Medienkonzentrationsaufsicht KEK merkt inzwischen an, dass öffentlich-rechtliche Online-Angebote “tendenziell negativ auf die Angebotsvielfalt der privaten Anbieter einwirken“. Die verfassungsrechtliche Aufgabe der Anstalten lautet aber gerade nicht, Vielfalt zu verhindern. Ein solcher Effekt wäre vielmehr auch verfassungsrechtlich höchst bedenklich.

Die Rundfunkräte haben dem öffentlich-rechtlichen System mit diesen Tests geschadet. Ihr eigener und der Legitmationsverlust des Systems in der digtitalen Medienwelt sind mit Händen zu greifen. Wer sich jährlich dreistellige Millionenbeträge an Subventionen genehmigt, ohne dies an nachprüfbare Qualitätskriterien zu koppeln und dazu Staatsverträge freihändig interpretiert, verteidigt störrisch Besitzstände statt im Allgemeininteresse zu handeln. Ein öffentlich-rechtliches System aber, das vor allem sich selbst dient, ist disfunktional.

Siehe auch auf Carta zu dem Thema:

Robin Meyer-Lucht: Wie Markus Schächter den 12. Rundfunkstaatsvertrag völlig uminterpretiert

Anhang:
Die Etats der genehmigten öffentlich-rechtlichen Aktivitäten im Jahr 2010 laut Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF): Summe 130,4 Mio. Euro (2012: 141,2 Mio. Euro) (Quelle: 17. KEF-Bericht, Seiten 125ff, Angegeben sind die Online-Etats ohne Synergien mit der klassischen Programmproduktion in Mio. Euro, Angaben für 2012 in Klammern):

ARD-Gemeinschaftsangebote (ARD.de, tagesschau.de, sportschau.de, Das Erste.de, boerse.ard.de, Kika.de): 17,8 Mio. (21,4 Mio.)

ZDF-Online (ZDF.de, heute.de, tivi.de, sport.zdf.de, ZDF Mediathek, 3Sat Online, Phoenix.de, theaterkanal.zdf.de) : 34,2 Mio. (37,7 Mio.)

Westdeutscher Rundfunk: 18,5 Mio. (21,2 Mio.)

Südwestrundfunk: 17,2 Mio. (16,4 Mio.)

Bayrischer Rundfunk: 12,5 (12,8 Mio.)

Norddeutscher Rundfunk: 9,4 (10,5 Mio.)

Mitteldeutscher Rundfunk: 8,4 (8,6 Mio.)

Hessischer Rundfunk: 4,7 (4,9 Mio.)

Rundfunk Berlin-Brandenburg: 4,4 (4,3 Mio.)

Saarländischer Rundfunk: 1,9 Mio. (1,9 Mio.)

Radio Bremen: 1,5 Mio. (1,5 Mio.)

Disclaimer: Im Zuge der Drei-Stufen-Tests habe ich mich – wie viele andere auch –  zu den Telemedienkonzepten geäußert. Eine entsprechende Äußerung stellt verfahrenstechnisch keine Beteiligung an dem Test dar. Ich berate zahlreiche privatwirschaftliche Unternehmen, die von den Marktauswirkungen der öffentlich-rechtlichen Angebote betroffen sind. Ich habe in der Vergangenheit auch eine Rundfunkanstalt beraten.

Ich bin dafür, dass für die Nutzung von PCs und Smartphones keine Rundfunkgebühr erhoben wird. Ich tendiere dazu, dass öffentlich-rechtliche System langfristig in eine diskriminierungsfreie und zugangsoffene Förderung von Meinungsbildung und Journalismus umbauen zu wollen. Die verfassungsrechtlich besondere Rolle des Rundfunks stelle ich nicht infrage.

Hinweis für die Diskussion: Bitte nicht schon wieder darüber diskutieren, ob wir die Öffentlich-Rechtlichen im Internet brauchen oder nicht. Darum geht es hier gar nicht – sondern um die Frage der angemessenen Aufsichtsmechanismen und -kriterien. Die Entscheidungen der Räte kann man hier nachlesen:

BR, WDR, ZDF, NDR, RBB, SR, HR, SWR, MDR

*Update: Die Verweildauern der Soaps werden innerhalb von ARD und ZDF unterschiedlich geregelt, wie die ARD-Rundfunkratsvorsitzenden bei der heutigen Vorstellung erleutert haben. Bei DasErste.de beträgt sie eine Woche, bei WDR.de und ZDF.de sechs Monate. Die Günter Jauch-Talksendung wird jeweils nur eine Woche zum Abruf bereitstehen, weil dies die ARD-Intendanten so mit dem Moderator vereinbart haben.

Drei-Stufen-Tests: Die Hinterzimmergremien schenken sich den “Mehrwert” on CARTA | 18 comments

Voraussichtlich 18 Euro pro Monat würde demnach jeder Haushalt an die GEZ ”Rundfunkservicezentrale” zahlen müssen, da die Ministerpräsidenten an der bisherigen Gebührenhöhe erklärtermaßen festhalten wollen.

Auch Haushalte, die bislang den verminderten Gebührensatz (nur Radio- bzw. PC-Besitz) oder gar keine Rundfunkgebühren (angeblich oder real kein Gerätebesitz) zahlen, würden dann voll beitragspflichtig. Mit anderen Worten: Auch wer keinen Fernseher besitzt, soll in Zukunft voll für das öffentlich-rechtliche Fernsehen bezahlen.

Download Staatsvertrags-Entwurf (PDF, 141 KB)

Ein Gutachten des Verfassungsjuristen Paul Kirchhof hat diese Pläne in der vergangenen Woche bestätigt. Kirchhof begründet die allgemeine Pflicht mit dem Nutzen des öffentlich-rechtlichen Fernsehens, der letztlich allen zugute komme. Der vorliegende Staatsvertrags-Entwurf, der noch aus der Zeit vor dem Kirchhof-Gutachten datiert, zeigt, dass Kirchhofs Ansätze sehr gut zu den Plänen der Referenten passen.

Die Rundfunkgebühr soll laut Arbeitsentwurf durch einen “Rundfunkbeitrag” ersetzt werden, der an die Rundfunkanstalten zu entrichten ist – und von einer neuen “Rundfunkservicezentrale” eingezogen werden soll. Beitragspflichtig wird jede Wohnung und jedes Haus, das “zum Wohnen oder Schlafen geeignet ist”. Auch Zweit- und Ferienwohnungen sollen beitragspflichtig sein. Sozialhilfe-Empfänger bleiben von dem Beitrag befreit.

Neben Haushalten sollen auch Betriebsstätten den Beitrag entrichten. Der geplanten Staffelung zufolge sollen Betriebsstätten mit 1 bis 9 Mitarbeitern einen Rundfunkbeitrag entrichten, solche mit über 1.000 Mitarbeiten 20 Rundfunkbeiträge. Hotel- und Gästezimmer sowie Mietfahrzeuge sind ebenfalls beitragspflichtig.

Die Beitragspflicht muss von den gemeldeten Bewohnern und Inhabern der Wohnungen und Betriebsstätten selbst angezeigt werden. Selbiges gilt für Umzüge. Die Rundfunkanstalten können bei den Einwohnermeldeämtern entsprechende Daten anfordern. Wer den Beitrag länger als sechs Monate nicht entrichtet, begeht eine Ordnungswidrigkeit.

Der Entwurf stellt eine frühe Fassung des neues Gebühren-Staatsvertrags dar, der am 9. Juni von den Ministerpräsidenten weiter diskutiert werden soll.

GEZ-Reform: Carta veröffentlicht Entwurf zum Rundfunkgebühren-Staatsvertrag on CARTA | 90 comments

Jörg Olaf Schäfers zweifelte daraufhin auf Netzpolitik, ob dies denn alles so stimmen könnte: “Die Meldung bei Golem.de passte einfach nicht zur Nachrichtenlage der letzten Tage.” Schäfers bohrte noch einmal bei Golem nach, ob die Redaktion denn wirklich neue Quellen habe. Dort bezog man sich auf eine Pressemitteilung und ein Hintergrundgespräch. Schäfers wiederum schloss daraus: “Bei der Darstellung von Golem handelt es sich um die (alt-)bekannte und gestern noch einmal bestätigte Position der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz.”

Auch Alvar Freude wollte der “Alles nicht so gemeint”-Rhetorik aus Mainz nicht recht glauben und verwies noch einmal auf die sperrversessene Stellungnahme der Kommission für Jugendschutz, die einen erheblichen Einfluss auf den Gesetzgeber haben dürfte.

Jugendmedienschutz-Staatsvertrag: Kein Kindernetz, aber auch kein gutes Gesetz

Was ist nun der echte Stand? Doch kein Kindernet? Kein Grund zur Mahnwache? Gibt es wirklich Anlass zu einer Entwarnung in Sachen JMStV?

Carta liegt eine Fassung des JMStV-Entwurfs vom 12. Februar vor. Diese Version entstand also nach der Anhörung vom 27. Januar. Mittlerweile wurden weitere kleinere Änderungen in den Entwurf eingefügt. Die aktuelle Version steht am Mittwoch in der Rundfunkkommission zur Abstimmung. Bereits am Donnerstag kommt es zu einer ersten Befassung der politischen Ebene. Eine weitere Anhörung und Einbeziehung der Öffentlichkeit vor Beschluss ist jedoch nach bisherigen Informationen nicht vorgesehen.

Keine Netzsperren: Internetprovider werden tatsächlich weitgehend aus der Pflicht genommen

Die neueste Fassung des JMStV sieht tatsächlich eine erhebliche Verbesserung für die Internetzugangsanbieter vor. Ursprünglich konnte man das Gesetz so lesen, dass Internetprovider als Anbieter im Sinne des Jugendschutzgesetzes für die altersgerechte Sperrung von Inhalten zuständig sein könnten. Dies wird nun tatsächlich klargestellt. Internetprovider sind keine Anbieter.

In § 3 des JMStV soll es nun heißen: Angebote seien “Inhalte im Rundfunk oder Inhalte von Telemedien im Sinne des Rundfunkstaatsvertrages”. Anbieter seien “Rundfunkveranstalter und Anbieter von Telemedien”. Dies bedeutet konkret: Internetprovider haften im Jugendschutz nicht als Anbieter. Sie können aber weiterhin nach § 59 Rundfunkstaatsvertrag zur Sperrung von Angeboten im Inland gezwungen werden, sofern sich andere Maßnahmen gegen die Anbieter als wirkungslos erwiesen haben. Diese Regelung wird von den Gerichten jedoch so gut wie nie angewendet und in höheren Instanzen meist wieder verworfen, da sie strengsten Verhältnismäßigkeitskriterien genügen muss (Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags).

Zusätzlich steht nun in § 11 JMStV, dass Internetprovider Jugendschutzprogramme lediglich “leicht auffindbar anbieten” müssen. Zuvor stand an dieser Stelle, die Provider müssten ein Jugendschutzprogramm “bereithalten”. Dadurch konnte der Gesetzestext so interpretiert werden, dass die Internetprovider selbst Jugendschutzfilter obligatorisch angeschaltet haben sollten.

Die Haftung der Internetanbieter wurde also ganz erheblich zurückgenommen, so wie es sich nach der Anhörung angedeutet hatte. In diesem zentralen und paradigmatischen Aspekt ist der neue JMStV-Entwurf tatsächlich besser als seine Vorversionen.

Doch dies bedeutet keine Entwarnung: Dieser JMStV-Entwurf ist ein disfunktionales, schlecht gearbeitetes Gesetz, das kaum etwas für den konkreten Online-Jugendschutz nutzt, aber dafür sonst viele Kollateralschäden bringt. Es ist ein Gesetz, dass in der alten Medienordnung verhaftet ist. Es droht in der Hand von 16 Staatskanzleien in Unverständlichkeit und Symbolpolitik zu zerbröseln. Netzpolitik wird hier von Rundfunkpolitikern betrieben.

Im Kern ergeben sich weiterhin folgende zentralen Kritikpunkte an dem Entwurf:

1. Missverstandene Konvergenz: Ein Jugendschutzgesetz für Rundfunk und Internet

Rundfunk und Internet sind zwei grundverschiedene Medien: Jugendschutz im Internet muss, wenn er funktionieren soll, völlig anders aufgebaut sein. Hier wird aber versucht, die Jugendschutzparadigmen der Rundfunkordnung auf das Internet zu übertragen. Das Ergebnis sind so phantasievolle Absurditäten wie Sendezeiten im Internet.

Der erste Schritt für einen sinnvollen und wirksamen Jugendschutz im Internet wäre es zu fragen: Wie könnte er funktionieren? Doch diese Frage stellt der Gesetzentwurf nicht. Dies erkennt man beispielsweise daran, dass er sich für Angebote aus dem Ausland kaum interessiert – sollen Jugendliche etwa nicht “im Ausland” surfen? Stattdessen wird hier versucht, beim Jugendschutz “nicht zu kapitulieren” und das Bewährte irgendwie dem Netz überzustülpen.

2. Neue Anbieterpflichten für Altersstufen und User-Generated-Content

Im neuen Jugendschutzrecht soll es vier Altersstufen geben: ab 6 Jahre, ab 12 Jahre, ab 16 Jahre und ab 18 Jahre. Die Anbieter von Websites sollen freiwillig kennzeichnen, für welche Altersgruppen ihre Inhalte geeignet sind. Zusätzlich müssen sich die Anbieter verpflichten, nutzergenerierte Inhalte auf jeden Fall altersstufenkennzeichnungsgerecht zu filtern. In der Granularität von vier Alterstufen verbunden mit für Laien kaum verständlichen Gummibegriffen wie “Beinträchtigung der gemeinschaftsfähigen Persönlichkeitsentwicklung” kann man dies als Anbieter nur noch leisten, wenn man sich bzw. den Redakteuren einen JMStV-Berater zur Seite stellt.

Weist der Inhalteanbieter die “freiwillig” gekennzeichneten Inhalte zudem mit der falschen Altersfreigabe aus, so können ihm hohe Geldstrafen drohen.

Dieser Jugendmedienschutz-Entwurf ist ein gravierender Eingriff in die Kommunikations- und Meinungsfreiheit der Inhalteanbieter, wozu im Netz bekanntlich potenziell jeder gehört. Den Inhalteanbietern werden mit den Altersstufen und bei der Einbindung von Nutzerinhalten erhebliche neue Auflagen gemacht. Wer sie nicht “freiwillig” einhalten will, muss damit rechnen, dass er für Nutzer unter 18 Jahren möglicherweise nicht mehr erreichbar ist.

Ein Hauptproblem des Gesetzentwurfs ist damit folgendes: Die neuen faktischen Anbieterpflichten stehen völlig unverhältnismäßig zu der erwartbaren geringen Verbesserung des Jugendschutzes. Das Gesetz sorgt für neuen Regulierungsstress bei Websitebetreibern, ohne dass der Schutz vor jugendgefährdenen Inhalten wirklich verbessert würde.

3. Es gilt die Schuldvermutung: Latentes Whitelist-Prinzip und Staats-API

Ein Grundansatz dieses Gesetzentwurfes ist es, eine Art gesetzlich protegierte Staats-API für Jugendschutzprogramme zu schaffen. Den Jugendschutzprogrammen soll durch anbieterseitige Kennzeichnung das Filtern vereinfacht werden. Dabei gilt hier implizit die Schuldvermutung und das Whitelist-Prinzip: Wer sich nicht selbst als unbedenklich deklariert, ist bedenklich. Wer als Anbieter nicht mitmacht, ist verdächtig – und könnte in den Filterprogrammen vorsichtshalber ausgefiltert werden.

Während den Inhalteanbietern sehr viel vorgeschrieben wird, steht im Gesetz erstaunlich wenig über die Funktionalitäten der Jugendschutzprogramme. Der Gesetzgeber hält es nicht für erforderlich, die Umschaltbarkeit von Whitelist- auf Blacklist-Verfahren bzw. die Standard-Einstellungen in den Filtern vorzuschreiben. Dies spricht Bände über das Denken hinter diesem Gesetz.

4. Weitere Einschränkung der neutralen Internetprovider-Position

Auch wenn die Internetprovider jetzt nicht direkt in Jugendschutzfragen haften – ihre neutrale Position wird weiter ausgehöhlt. Sie werden nun gezwungen, Jugendschutzfiltergramme für ihre Nutzer “leicht auffindbar” anzubieten. Eine solche Vorschrift verkennt die leichte Auffindbarkeit entsprechender Programme im offenen Internet. Sie nimmt die Interprovider symbolisch und durch die Hintertür doch wieder in die Pflicht. Das Gesetz stellt so eine weitere Einschränkung der neutralen Position der Internetprovider in der digitalen Kommunikationsordnung dar. Von dieser Aushöhlung bis zum Provider als Hilfssheriff ist es ein kurzer Weg.

5. Falsch verstandene Eigeninitiative und Freiwilligkeit

Das Jugendmedienschutzgesetz soll nach Vorstellung der Staatskanzleien die Eigeninitiative der Eltern und die Freiwilligkeit auf Seiten der Inhalteanbieter befördern. Den Eltern sollen – wenn von ihnen gewünscht – wirksame Jugendschutzfilter zur Verfügung stehen. Die Inhalteanbieter sollen irgendwie freiwillig mitmachen. Doch hinter der Rhetorik von Eigeninitaitive und Freiwilligkeit steht in Wirklichkeit vor allem die erhebliche indirekte Förderung von Jugendschutz-Zertifizierern. Statt die Bildung offener Jugendschutzstrukturen und einen Wettbewerb der Lösungsmodelle zu unterstützen, scheint das Gesetz eher die staatsnahen Institutionen – wie die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) und jugendschutz.net – zu fördern.

Fazit

Mit dem neuen Arbeitsentwurf hat der JMStV die Provider maßgeblich von der Verantwortung für den Jugendschutz entlastet. Es bleibt aber ein disfunktionales, verstolpertes Gesetz, das viel Ärger für die Anbieter und kaum etwas für den Jugendschutz bringt. Es ist ein Stück hilflose Symbolpolitik, mit der die 16 Bundesländer versuchen, ihre mangelnde Internetkompetenz zu überdecken.

Wir konnten hier nur einige aus unserer Sicht zentrale Kritikpunkte nennen. Die Liste ist keinesfalls vollständig. Daher sind wir auf Kommentare und Hinweise gespannt.

Nachtrag: Carta wird versuchen, den Entwurf des JMStV so schnell wie möglich zu veröffentlichen.

Update: Der Arbeitsentwurf des JMStV vom 18.2.2010 steht nun auf Carta zum Download bereit.

JMStV: Keine Netzsperren, keine Entwarnung on CARTA | 34 comments

Der 12. Rundfunkstaatsvertrag soll den Auftrag der öffentlich-rechtlichen Anstalten für das Internet regeln. Für eigenständige Online-Angebote der Rundfunkanstalten führt das Gesetz eine gesonderte Begründungspflicht ein. Hintergrund ist das Subsidiaritätsprinzip, wonach mit quasi-staatlichen Gebührenmitteln im Netz insbesondere solche Angebote finanziert werden sollen, die sich vom Bestehenden qualitativ abheben. Anders als im Fernsehen sollen sich die Rundfunkanstalten im eigenständigen Netz-Angeboten nicht als Me-too-Anbieter gerieren. Sie sollen nicht Grundversorger sein, sondern Mehrwertversorger.

Der Gesetzgeber hat dies – angesichts verfassungsrechtlich verminten Terrains – sehr vorsichtig in das Gesetz geschrieben. Ein allgemein gehaltender Auftrag wird für eigenständige Anstaltsangebote in einem Zulassungsverfahren konkretisiert. Dabei mag man über Ausgestaltung und Ausmaß der Subsidiarität heftig streiten, wohl aber nicht über das Prinzip an sich. Es gibt a) keinen gesellschaftlichen Bedarf an gebührenfinanzierter Angebotsverdopplung und es gibt b) den Grundsatz, dass der Staat nur in begründeten Fällen als Anbieter in teilliberalisierten Märkten auftreten soll.

In der Gesetzesbegründung zum 12. Rundfunkstaatsvertrag heißt es verhältnismäßig klar (Seite 16, PDF): Die öffentlich-rechtlichen Onlineangebote “müssen sich … von kommerziellen Angeboten unterscheiden, die nicht nur von den privaten Rundfunkveranstaltern, sondern einer Vielzahl weiterer Marktakakteure über das Internet zur Verfügung gestellt werden.”  Deutschlands Chefrundfunkpolitiker Kurt Beck (SPD) erklärte zum Gesetz: Die Rundfunkanstalten hätten “eine klare Beauftragung für Angebote im Internet. Dieser Bereich ist jedoch nicht gleichberechtigt neben dem Hörfunk und dem Fernsehen.”

Wie erläutert nun ZDF-Intendant Markus Schächter seinem Fernsehrat die Rechtslage? Das ZDF hat hierzu dankenswerterweise eine Pressemitteilung herausgegeben, die zeigt, wie intern über die Anforderungen des “Amsterdam-Tests”* gesprochen wird (von der ARD erfährt man nicht einmal dies).

Schächter: Der von den Ländern im Rundfunkstaatsvertrag gegebene Auftrag für die Online-Angebote habe die gleiche Breite wie der Rundfunkauftrag.

Diese Aussage mag formaljuristisch gerade noch haltbar sein. Bezogen auf die Prüfaufgabe der Fernsehrates für das ZDF-Online-Angebot ist sie irreführend und falsch. Ein Gesetz, dass für eigenständige Online-Angebote der Rundfunkanstalten das Subsidiaritätsprinzip stärken soll, deutet Schächter zur Vollermächtigung des ZDFs um.

Und Schächter (Foto mit Fernsehratsvorsitzendem, CDU) geht noch weiter:

Ein anderes, falsches Verständnis des Maßstabs betreffe die Forderung, die Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müssten einen “Mehrwert” im Sinn einer Exklusivität oder Einzigartigkeit darstellen. Der Begriff des “Mehrwerts” beziehe sich vielmehr auf den Beitrag zum publizistischen Wettbewerb. Kennzeichen eines funktionierenden publizistischen Wettbewerbs seien zum einen die Vielfalt der unterschiedlichen Meinungen und zum anderen die Qualität und die Relevanz der Angebote. Nach diesem Wettbewerbsverständnis wirke sich jedes neue qualitativ hochwertige Angebot positiv auf den publizistischen Wettbewerb aus. Schächter: “Die ZDF-Onlineangebote haben Maßstäbe der Qualität zu erfüllen, um einen qualitätsvollen Beitrag zum publizistischen Wettbewerb leisten zu können. Darin liegt ihr Mehrwert.”

Im Klartext: Mehrwert ist für Markus Schächter, wenn das ZDF ein zusätzliches Angebot macht. Dabei steht in der Gesetzesbegründung klar, dass sich die ZDF-Angebote vom anderen Online-Angeboten (auch von ARD-Angeboten übrigens) unterscheiden müssen. Es wird in der Gesetzeserläuterung keine Einzigartigkeit, sondern eine Unterscheidbarkeit gefordert. Selbst Kurt Beck auf den anderen Charakter des Auftrags hingewiesen. Schächter aber möchte, dass das ZDF auch im Netz Me-Too-Anbieter bleiben darf. Das Leute-heute-Fernseh-ZDF soll auch ins Netz übersiedeln dürfen. Schächter macht sich in intendantenmanier zum autentischen Interpreten eines Gesetzes, das ihm nicht nur gefällt.

Schächters Ausführungen zeigen, dass die Rundfunkanstalten wenig geneigt sind, für die eigenständigen Online-Angebote einen fokussierteren Auftrag als im Fernsehen zu akzeptieren. Schächter handelt im Etaterhaltungsinteresse seiner Anstalt – nicht im Interesse der gebührenzahlenden Zuschauer.

Genau diese Weigerung, den Paradigmenwechsel im öffentlich-rechtlichen Online-Auftrag unzusetzen, entwickelt sich zum Kernproblem der derzeit laufenden Amsterdam-Überprüfungsverfahren. Dabei wird der interpretatorisch freihändige Umgang mit dem Staatsvertrag immer mehr zu einem Aufsichtsproblem: Ausgerechnet das ZDF-interne Gremium Fernsehrat müsste hier nun ein Umdenken einfordern. Welche Motivation dazu hätte er? Zuletzt könnten auch die Länder, die bekanntlich über die Gremien ebenfalls eng an das ZDF angebunden sind, im Zuge der Rechtsaufsicht eingreifen. Doch welche Motivation hätten sie? So wird der Amsterdam-Test zu einem nicht gerade appetitlichen Schauspiel, dessen Ergebnis von vorne herein feststeht.

Wie im Fall Brender zeigt sich hier: Das Agieren des Markus Schächter ist nicht zufällig oder originell. Es ist die logische Konsequenz einer Konstellation. Die Resistenz der Anstalten gegenüber Wandel und den neuen Anforderungen der digitalen Gesellschaft sind enorm.

* auch unter dem Begriff “Drei-Stufen-Test” bekannt.

Nachtrag: Ich habe Andreas Krautscheid (CDU), Medienminister in NRW und Vorsitzender des Drei-Stufen-Ausschusses des ZDFs, kurz um seine Sicht der Dinge gebeten. Hier das Kurzinterview:

Markus Schächter sagt: “Der von den Ländern im Rundfunkstaatsvertrag gegebene Auftrag für die Telemedien habe die gleiche Breite wie der Rundfunkauftrag.” Ist diese Aussagen aus Ihrer Sicht zutreffend?

Im Grundsatz richtig, weil der gesetzliche „Auftrag“ sich sowohl auf Rundfunkprogramme als auch auf Telemedien bezieht (also Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung und insbesondere kulturelle Beiträge).

Einzuschränken ist die Aussage durch zwei Dinge: zum einen muss hingewiesen werden auf die sogenannte „Negativliste“ des Staatsvertrages, die in Telemedien bestimmte Angebote von vorneherein ausschließt (Partnerbörsen, Jobvermittlung etc.). Zum anderen ist die Frage, ob Internetseiten „zum Auftrag“ des Senders gehören nur ein Teil des Drei-Stufen-Test; zu prüfen sind eben auch die ökonomische Auswirkung auf Wettbewerber sowie der publizistische Wert eines Internetauftritts.

Für Markus Schächter ist ein “publizistischen Beitrag” bereits dann gegeben, wenn ein qualitativ hochwertiges Angebot gemacht wird. Ein Mehrwert im Sinne einer Differenz von dem, was die Privatwirtschaft anbietet, müsse nicht nachgewiesen werden. Wie sehen Sie diese Problematik?

Im Staatsvertrag wie auch im Kompromiss mit der EU-Kommission geht es darum, ob ein öffentlich-rechtliches Internetangebot „einen Beitrag zum publizistischen Wettbewerb“ liefert. Ein „Mehrwert“ in dem Sinne, dass es nur dort erlaubt wäre, wo entsprechende private Seiten gar nicht existieren oder „schlechter“ sind, ist nicht gefordert. Viel mehr muss das Angebot auf seine Qualität auch im Verhältnis zu anderen privaten Angeboten bewertet werden. Deshalb hat z. B. der ZDF-Fernsehrat in der letzten Woche genau zu diesen Themen einen mehrstündigen Workshop mit Wissenschaftlern durchgeführt: Was ist Qualität im Netz? Welchen Anforderungen muss ein öffentlich-rechtliches Angebot hier besonders genügen? Wie misst man dieses?

Wie Markus Schächter den 12. Rundfunkstaatsvertrag völlig uminterpretiert on CARTA | 10 comments

Produktplatzierung wird sowohl für den privaten als auch für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in unterschiedlichen Grenzen erlaubt. Während im privaten Rundfunk in Filmen, Unterhaltungssendungen und im Sport Produkte gegen Entgelt platziert werden dürfen (bei Eigen- und Fremdproduktionen), ist dies im öffentlich-rechtlichen Rundfunk nur bei angekauften Formaten erlaubt. Unentgeltliche Produktplatzierungen (sog. Produktbeistellungen) sind im privatem wie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk nur in Nachrichten, Sendungen zum politischen Zeitgeschehen und in Ratgeber- und Verbrauchersendungen verboten, in allen anderen Formaten sind sie also erlaubt.

Der Vorsitzende der Rundfunkkommission der Länder, Kurt Beck scheint mit den Regelungen zufrieden zu sein:

„Beck: Auf zulässige Produktplatzierung muss jedoch immer eindeutig hingewiesen werden. Sie ist zu Beginn und zum Ende einer Sendung und nach jeder Werbeunterbrechung angemessen zu kennzeichnen. Dies gilt auch für Kaufproduktionen, wenn die Produktplatzierung mit zumutbarem Aufwand ermittelbar ist“.

Doch mit ihren weiterführenden Regelungen offenbaren die Ministerpräsidenten ihre Unschlüssigkeit. Anstatt selbst festzulegen, wie Product Placement zu kennzeichnen ist, sollen dies ARD und ZDF selbst, für die privaten Sender die Landesmedienanstalten leisten. So heißt es im neuen Absatz 7 des § 7:

„Die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Landesmedienanstalten legen eine einheitliche Kennzeichnung fest.“

So schafft man keine Rechtsklarheit. Wäre nicht ein einheitliche Regelung für alle sinnvoll gewesen? So ist jetzt schon klar, dass es Streit zwischen den privaten Sendern, ARD und ZDF sowie den Landesmedienanstalten über die angemessene Kennzeichnung geben wird.

Die Kennzeichnung soll im Vor- bzw. Abspann – den es nur selten ausführlich gibt – und nach den Werbepausen erfolgen. Doch dort geht sie unter. Sie bringt also so gut wie nichts. Auf andere Art und Weise, als Kennzeichnung zum Zeitpunkt des Placements, hätte sie einen zusätzlichen Werbeeffekt.

„Die Kennzeichnungspflicht entfällt für Sendungen, die nicht vom Veranstalter selbst oder von einem mit dem Veranstalter verbundenen Unternehmen produziert oder in Auftrag gegeben worden sind, wenn nicht mit zumutbarem Aufwand ermittelbar ist, ob Produktplatzierung enthalten ist; hierauf ist hinzuweisen.“

Doch wie kann man feststellen, welcher Aufwand zumutbar ist? Haben ARD und ZDF wirklich eine so große Einkaufsmacht und damit die Möglichkeit, einen solchen Druck aufzubauen, um an die Informationen zu kommen – wie Martin Stadelmeier vorab behauptete? Und wie will man es überprüfen und nachweisen, ob und wie sie alle Möglichkeiten genutzt haben, um an die Informationen zu kommen? Jeder Konkurrent könnte hier seine Chance wittern, Angestellte auf Recherche schikcen und darauf warten, dass ein Kennzeichnung nicht erfolgt.

Und so liest sich die Protokollerklärung aller Ministerpräsidenten zum § 7 schon wie ein Offenbarungseid:

„Die Länder erwarten von den Rundfunkveranstaltern, dass sie mit den Verbänden der werbetreibenden Wirtschaft und der Produzenten zu Produktplatzierungen einen verbindlichen Verhaltenskodex vereinbaren.“

Die Länder erwarten also immer etwas von den anderen: Regeln zur Kennzeichnung, eigene Bemühungen, Product Placement zu ermitteln, oder auch die Vereinbarung eines Verhaltenskodexes. Können die Länder nicht selbst klare medienpolitische Regeln in Gesetzestexte gießen? Wieso sind sie nicht in der Lage, klare Staatsverträge zu verabschieden? Ist dies nicht eine medienpolitische Bankrotterklärung?

Da mutet es dann nur noch wie ein Witz an, wenn im Staatsvertrag festgehalten wird, dass all diese Regelungen „nicht für Sendungen, die vor dem 19. Dezember 2009 produziert wurden“ gelten (§ 63). Warum führt man gerade diesen Stichtag ein? Wie kam man auf dieses Datum, zumal der Staatsvertrag erst über 3 Monate später, am 1. April 2010 in Kraft treten soll? Ist es reine Willkür? Warum wählt man einen Zeitpunkt, zu dem viele Parlamente den Staatsvertrag noch nicht verabschiedet haben? Kaufen ARD und ZDF kurz vor Neujahr immer groß ein?

„Beck: Der 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag stellt die Regelungen zur Rundfunkwerbung auf eine neue Grundlage. Vor allem für die privaten Veranstalter werden die bestehenden europäischen Beschränkungen für die Werbung weitgehend gelockert. Damit schaffen wir optimale Wettbewerbsbedingungen und Rechtssicherheit für Sender und Dienste der Informationsgesellschaft“

Doch mit all ihren Regelungen zeigen die Ministerpräsidenten: es gibt keine sinnvolle Form der Kennzeichnung. Deshalb schaffen sie keine klaren Regelungen, deshalb delegieren sie die Verantwortung ab. Wieder einmal zeigen sie, wie klein die deutsche Medienpolitik denkt, indem sie kleinteilig regelt und reguliert.

Angesichts dessen wäre es für ARD und ZDF das Beste – auch aufgrund ihres hohen Gebührenaufkommens – bei Eigenproduktionen auf „Produktionshilfen“ zu verzichten.

Die Ministerpräsidenten diskutierten auch die Reform der Rundfunkgebühr. Man sei noch am „Anfang der Diskussion“ hieß es aus Mainz. Eine mögliche Modellentscheidung zwischen der „fortgeschriebenen Rundfunkgebühr“ und der „Haushalts- und Betriebsstättenabgabe“ wollen die Ministerpräsidenten bis zum Sommer 2010 treffen. In diesem Zusammenhang soll auch geprüft werden, inwieweit Werbung und Sponsoring im öffentlich-rechtlichen Rundfunk noch weiter eingeschränkt werden kann.

Wieder einmal hat man keine Entscheidung getroffen. Dabei wird seit mehr als zehn Jahren – damals wurde die PC-Gebühr debattiert und erstmals verankert, wenn auch gleich wieder ausgesetzt – ein neues Rundfunkgebührenmodell diskutiert. Noch immer stehe man aber „ganz am Anfang“.

Wenn das neue Rundfunkgebührenmodell „einen faireren Maßstab“ haben soll, wie Kurt Beck vor der Beginn der Konferenz sagte, müsste die PC-Gebühr wieder abgeschafft und z.B. Museen, Universitäten, Bibliotheken und Studierende von der Rundfunkgebühr befreit werden. Da ein Gebührenzahler nur an einem Ort Rundfunk empfangen kann, müsste die unsinnige Zweit- bzw. Drittgebühr für Dienstwagen oder Zweitwohnung abgeschafft werden. Weder die Gebührenzahler noch ARD und ZDF sind schuld daran, wenn die Befreiungen zunehmen, haben aber allein die Kosten zu tragen. Deshalb soll der Gebührenausfall durch die Gebührenbefreiungen der befreienden Behörde übernommen werden. Dies wäre ein Schritt, die Anstalten ebenso wie die Gebührenzahler zu entlasten.

„Beck: Die Möglichkeiten der Anstalten, Gebührenpotenziale zu erschließen, sind erschöpft. Die wirtschaftliche Krise hat zu weiteren Ausfällen geführt, die Befreiungsquote steigt. Gleichzeitig sinkt die Akzeptanz der Gebühr. Die Konvergenz wird tatsächlich erlebbar, d.h. immer mehr Geräte können auch Rundfunk empfangen, obwohl sie hauptsächlich einem anderen Zweck dienen. Bleibt alles wie es ist, rechnen wir bis 2020 mit bis zu einer Milliarde Euro Mindereinnahmen.“

Nun, es gibt nur eine Chance, die Gebühreneinnahmen zu steigern: indem man über die Haushaltsabgabe alle zur Kasse bittet, also auch diejenigen, die keinen Fernsehen oder kein Radio nutzen. Dies kann man uns dann als Demokratieförderung „verkaufen“, da ja der Rundfunk für die Demokratie so wichtig ist.

Noch in den 50er Jahren wäre niemand auf die Idee zu kommen, auch diejenigen, die beim Nachbarn mitfernsehen, zur Kasse zu bitten. Damals hatte die ARD genügend Geld. Auch käme niemand auf die Idee, eine Gebühr auf Qualitätszeitungen von den Bürgerinnen und Bürgern zu verlangen – unabhängig davon, ob sie eine lesen.

Der Weg, alle empfangstauglichen Geräte gebührenpflichtig zu machen, wäre der falsche. Stattdessen könnte eine Grundverschlüsselung für alle bisher frei empfangbaren Programme angebracht sein. Damit würde sich die GEZ einigen Aufwand sparen, der Anteil der Rechtekosten für Filme und Sport könnte langfristig sinken, ARD und ZDF könnten einen neuen technologischen Standard setzen. Sie könnten sicherstellen, in Zukunft eine Plattform zu haben, bei der der Nutzer weiß, dass sein Nutzerprofil nicht gespeichert wird. Dies wäre ein Weg, wie vor allem die ARD den GebührenzahlerInnen auch für eine geringere Gebühr mehr zu bieten hääte.

Wenn die Anstalten bis 2020 eine Milliarde Euro jährlich verlieren, sind dies ca. 15 Prozent des Gesamtetats. Das hört sich viel an, doch man darf nicht vergessen, dass ARD, ZDF und Deutschlandradio 7,4 Milliarden Euro Jahreseinnahmen haben; nicht gerade wenig. Und selbst mit 6,4 Milliarden Euro wären sie insgesamt gut finanziell ausgestattet – besser als z.B. die BBC.

Insbesondere in der ARD gibt es große Sparpotentiale. Um diese zu heben, bedürfte es allerdings auch interner Reformen. Die wird es nicht geben, wenn die Politik die sinkenden Gesamteinnahmen ausgleichen würde, wobei dann die Rundfunkgebühr um mehr als 1,50 Euro steigen müsste.

Vor allem fehlt es in der ARD an einem gerechten Finanzausgleich. Diejenigen Anstalten, die mehr Gebühren erhalten, als ihnen die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) zuerkannt hat, sollten diese Mittel in den Finanzausgleich geben. Dagegen wehren sich nicht nur die Intendanten der Gewinner-Anstalten, sondern auch deren Ministerpräsidenten. Medienpolitik ist immer auch Standortpolitik. Auf Gebühren-Millionen zu verzichten, ist man nicht bereit.

Ebenfalls zum Thema auf Carta: Was uns Kurt Beck zum Thema Rundfunkgebühren eigentlich sagen wollte

Ministerpräsidenten schieben Verantwortung bei Product Placement ab und finden wieder mal kein neues Rundfunkgebührenmodell on CARTA | 4 comments

Nun mag man einwenden, hier würden Äpfel mit Birnen verglichen: Schließlich ging es 2008 beim 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag um die Umsetzung des mühsam mit der EU-Kommission ausgehandelten Beihilfekompromisses. Diese Übung sollte eigentlich dazu dienen, eine von Brüssel akzeptierte neue Grundlage für die deutsche Spielart der Rundfunkgebühr und die Senderselbstverwaltung zu schaffen, geriert aber in der Realität schon bald zum erbitterten Schlagabtausch über die künftigen Spielregeln in der Online-Welt zwischen Zeitungsverlagen und Zeitschriftenverlegern auf der einen und den öffentlich-rechtlichen Anstalten auf der anderen Seite. Beim Konflikt 2009 handelt es sich dagegen um eine im Vergleich dazu eher begrenzte, aber höchst wichtige Personalie. Und die Frage, welchen Einfluss der Verwaltungsrat als oberstes Gremium des ZDF auf inhaltliche Entscheidungen des Intendanten wie die Verlängerung des Vertrages mit Chefredakteur Nikolaus Brender (Foto hier) haben darf. Zur Erinnerung: Hessens Ministerpräsident Roland Koch (CDU), der auch stellvertreternder Verwaltungsratsvorsitzender beim Zweiten ist, fordert die Ablösung von Brender – vorgeblich aus lauterer Besorgnis um die Attraktivität der ZDF-Nachrichten. Laut ZDF-Staatsvertrag kann der Intendant wichtige Positionen wie die des Chefredakteurs oder des Programmdirektors nur »im Einvernehmen« mit dem Verwaltungsrat besetzen.

Mit Medienpolitik ist kein Blumentopf zu gewinnen

Doch so unterschiedlich die beiden Auftritte des ZDF-Chefs in eigener Sache auch ausfielen, so unterschiedlich die jeweils zugrunde liegenden Konflikte auch sind: Bei beiden Kontroversen ist das Verhältnis des öffentlichen-rechtlichen Systems zur Politik das eigentliche Dilemma. Die über Jahrzehnte gewachsene, gerade auch beim ZDF tolerierte Praxis der parteipolitischen Farbenlehre in den Sendern wie in der Medienpolitik der Bundesländer führt sich endgültig ad absurdum. Sie versagt angesichts der Herausforderungen der modernen Medien- und Kommunikationswelten, ja muss in ihrer rückwärts gewandten Sicht auf Pöstchen und parteipolitische Positionen geradewegs ins mediale Aus führen. Dieses »ungute Konkubinat« (Lutz Meier) zwischen Politik und Anstalten hat noch nie kreative Entfaltungsmöglichkeiten nach vorn geschaffen. Doch nun schafft es soviel Lähmung nach innen, dass trotz offenbaren Systemversagens die handelnden Personen in den Sendern wie in der Politik in ihren eigenen Abhängigkeiten gefesselt sind. Und alle Instanzen machen eine derart unglückliche Figur, dass eine grundsätzliche Neuordnung der Geschäftsgrundlage im staatsfernen, aber alles andere als unabhängigen öffentlich-rechtlichen Rundfunk unausweichlich wird.

Paradoxerweise fehlen hierfür aber die handelnden Personen: Denn nur den nach Parteiproporz durchgefärbten Sendergremien und der ohnehin rein der parteilichen Arithmetik verpflichteten »großen« Politik auf Länderebene käme das Recht zu, einen solchen Befreiungsschlag in Angriff zu nehmen. – Oder, wie so oft in der deutschen Medienpolitik, angesichts unüberbrückbarer Konflikte wenigstens das Bundesverfassungsgericht als Schiedsrichter und Wegweiser anzurufen. Der Bürger, für den und in dessen Auftrag recht eigentlich der ganze Betrieb veranstaltet wird, der Gebührenzahler, der die Zeche zahlt, ist in diesem Kräfteparallelogramm nicht vorgesehen; er könnte maximal höchst indirekt als Wahlbürger seine Präferenzen erkennbar machen und Einfluss nehmen. Doch hier besteht keine Gefahr: Das komplexe Durcheinander der Medienpolitik mit ihren arkanen Strukturen und durchbürokratisierten Routinen taugt nun mal für Wahlkämpfe herzlich wenig.

ZDF-Sendeanlage in Mainz: "Für eine Neordnung der Geschäftsgrundlage fehlen die handelnden Personen." (Foto:MarkM)

Wobei der Politik eine gewisse Milde zugestanden sein sollte: Die Partikularinteressen von sechzehn Bundesländern mit ihren parteipolitischen, landsmannschaftlichen, wirtschaftlichen und sonstigen Verpflichtungen unter einen Hut zu bekommen, kann notwendigerweise nur in einer unvollkommenen Form gelingen. Ob das einem Mediensystem an der Schwelle zur Volldigitalisierung, das sich auch noch bislang eher unbekannten globalen Wettbewerbern stellen muss und sich gerade alles andere als krisenfest beweist, gut bekommt, darf allerdings getrost bezweifelt werden. Denn was da beim 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag alles geregelt wird, blickt eher nach hinten als nach vorn: Besitzstandswahrung im noch völlig diffusen Feld von Online und On-Demand war das Credo von Verlagen wie Privatsendern und den mit ihnen überwiegend verbandelten Handlungsträgern der Union. »Beauftragung« von bestimmten Angeboten die Antwort der SPD. Die immer wieder beschworene Angst vor einer übermächtigen »elektronischen Presse«, mit der ARD, ZDF & Co. den großen wie den kleinen Zeitungen und Zeitschriften der Republik die Luft zum Atmen nehmen würden, erinnert rührend an einschlägige Vorschriften aus der Kinderzeit der Eisenbahnen vor gut 160 Jahren, als solchen Furcht einflößenden Maschinen der berühmte Mann mit der roten Fahne (keine politische Implikation beabsichtigt!) voranzuschreiten hatte.

Was bitte ist heute im Internet »Rundfunk«?

Was schwerer wiegt, ist die vom damaligen ARD-Vorsitzenden Fritz Raff schon in der Endphase der Verhandlungen kritisierte begriffliche Inkonkretheit des ganzen Unterfangens: Was ist heute im Internet »presseähnlich« beziehungsweise »Rundfunk«? Und, vor allem, wie sieht es morgen, in ein paar Jahren, gar Jahrzehnten damit aus? Doch nicht erst hier öffnet sich ein wahres El Dorado für die Zunft der Gutachter. Sie werden schon im Rahmen des berühmten »Drei-Stufen-Tests« zu Quasi-Mitentscheidern, da sie den öffentlich-rechtlichen Gremien jene Expertise einhauchen sollen, die diese ehrenamtlichen Kontrolleure dann zur Grundlage ihrer Entscheidung – nein, nicht machen. Sondern heranziehen können. Nun wäre es unredlich, den schwarzen Peter allein der Politik zuzuschieben: Die öffentlich-rechtlichen Sender haben durch ihre aufgeregte Agitation auch keine bella figura gemacht. Schächter sprach bei den Mainzer Tagen 2008 mit Blick auf den damals noch recht unfertigen Staatsvertragsentwurf wahlweise von »Maulkorb« und »Zensurverdacht«. ZDF-Justiziar Carl Eugen Eberle goss wenig später mit dem Gerede vom angeblichen »Morgenthau-Plan« weiteres Öl ins Feuer ; die ARD reagierte wie immer vielstimmig und produzierte einige höchst kontraproduktive Einlassungen in eigener Sache wie den viel geschmähten Beitrag »Quoten, Klicks und Kohle«. Doch auch dies war nur Vorgeplänkel: Nun muss sich in der Praxis des »Drei-Stufen-Tests« zeigen, wie brauchbar diese neue Bewertungsform künftiger digitaler Angebote ist. Aber auch, wie ernst sie von den einzelnen öffentlich-rechtlichen Anstalten genommen wird.

Es bleibt beim Gefühl der Überregulierung im Detail und dem Eindruck, mit einem reichlich gestrigen Instrumentarium krampfhaft die Dimensionen des Morgen gestalten zu wollen. Der Mut zu großen Freiräumen, flankiert und für andere Marktteilnehmer abgemildert durch gleichzeitige Maßnahmen wie zum Beispiel einen Werbeverzicht bei ARD und ZDF, ist nicht eben groß.

Edmund Stoiber will dem ZDF-Intendanten angeblich eins auswischen

Noch dramatischer als beim Gerangel um den Staatsvertrag wird in der Causa Brender deutlich, dass die bisher tolerierte Vermischung von Parteipolitik, gestalterischer Medienpolitik und anstaltlicher Selbstverwaltung nicht nur gescheitert ist, sondern über kurz oder lang das gesamte System gefährdet. Denn das durchsichtige Taktieren des hessischen Ministerpräsidenten Roland Koch (CDU) gegen die Vertragsverlängerung des langjährigen ZDF-Chefredakteurs hat das Zweite schon jetzt auf vielen Ebenen beschädigt: Bei Koch geht es natürlich nur als Nebeneffekt um den Journalisten Brender, seine inhaltliche Arbeit, seinen Führungsstil oder die Marktanteile von ZDF-Informationsprogrammen bei bestimmten Zielgruppen – auch wenn all das immer wieder zur Begründung herangezogen wird. Für derlei Programmkritik wäre zudem auch nicht der Verwaltungsrat, sondern der Fernsehrat des ZDF zuständig, der dazu eigens einen Unterausschuss »Chefredaktion« unterhält. Doch der, bestätigen Mitglieder jedweder politischer Couleur, teilt die Koch’schen Interpretationen keineswegs – sondern unterstützt den Personalvorschlag des Intendanten.

In Wahrheit geht es schlicht um die Tatsache, dass die Union in letzter Minute versucht, ihre absoluten Mehrheiten in den Sender-Gremien zu nutzen. Die Torschlusspanik dabei ist echt, schließlich stehen diverse Wahlen an – und Mehrheiten können sich ändern. Das weiß niemand so gut wie der Hessen-Chef Koch. Die dahinter stehenden Partikularinteressen der agierenden Personen sind dabei in den letzten Monaten vielfältig beschrieben worden, und überzeugen schon durch ihre Schlichtheit: Die Kanzlerin erhofft sich von Personalrochaden zwischen Berlin und Mainz offenbar Vorteile im Hauptstadtstudio, Marke: Wenn dessen derzeitiger Leiter Peter Frey Brender auf dem Lerchenberg beerbt, rückt ihr Lieblings-ZDFler Peter Hahne in Berlin auf. Der längst abservierte ehemalige CSU-Chef Edmund Stoiber, der als eine Art Gnadenpension im ZDF-Verwaltungsrat noch Bayern repräsentieren darf, will dagegen angeblich dem ZDF-Intendanten Schächter eins auswischen, weil der bei der jüngsten Wahl von Willi Steul zum Nachfolger von Ernst Elitz als Intendant des Deutschlandradios ungeschickt taktiert und so Stoibers eigentlichem Kandidaten geschadet habe.

Eine Perversion des Systems? Im Gegenteil, das muss so.

Dass ein Intendant, selbst wenn er ein Parteibuch hat, unabhängig von parteipolitischen Zwängen sein sollte, versteht sich also gar nicht mehr von selbst. Dies wiederum bestätigt denn ja auch kein Geringerer als Roland Koch höchstpersönlich im Interview mit der »Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung«. Bei seiner Auffassung versteht man endlich auch, warum beim ZDF – und in etwas geringerem Umfang auch bei den meisten ARD-Sendern – die in den Gremien vorhandenen Vertreter der gesellschaftlichen Gruppen fast ausnahmslos Parteibuchträger sind: Das ist nicht etwa, wie der ehemalige Verfassungsrichter Dieter Grimm meint, eine Perversion des Systems. Im Gegenteil, das muss so. Dabei, so Grimm in der FAZ, wäre es »verfassungsrechtlich kein Problem, Aufsichtsgremien frei von Parteivertretern oder Regierungsmitgliedern einzurichten. Die Landtage könnten das beschließen.« Doch dass solche Schritte nicht mal mit der ansonsten in Sachen Selbstentmachtung ja durchaus einschlägig vorbelasteten SPD (siehe Hessen) zu machen sind, zeigt ein nüchterner Blick auf die Meldungslage des Frühjahrs: Da plädierte zwar der Parteivorsitzende für eine Neuregelung bei der Besetzung der Spitzenpositionen beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk und erklärte sogar, »wir Parteien« seien »gut beraten, uns an der Stelle nicht zu überheben«. Doch heißt der SPD-Chef eben nicht mehr Kurt Beck, sondern Franz Müntefering – was die markige Erklärung ein wenig wohlfeil macht: Über ein positives Echo von SPD-Landespolitikern wurde nichts bekannt.

Und so bleibt es wohl wieder an Karlsruhe hängen, sich des Dilemmas konstruktiv anzunehmen. Das heißt: Wenn sich jemand findet, der mal klagt. Sosehr dies den Absichten des ZDF widerspricht, wo Intendant Schächter nun versucht, bis zur nach den Wahlen in den Herbst vertagten Entscheidung in behutsamer Diplomatie doch noch die Vertragsverlängerung für Brender einzupreisen: Vielleicht braucht es geradezu einen heißen Herbst. Nikolaus Brender hält das aus.

Eine ungekürzte Version dieses Beitrags findet sich im Jahrbuch Fernsehen 2009 des Adolf-Grimme-Instituts. Das Jahrbuch (520 S., EUR 34,90) ist hier erhältlich.

Der Systemfehler der Öffentlich-Rechtlichen on CARTA | 5 comments

Der Versuch einer kritischen Analyse in 11 Punkten:

1. Der Rundfunkstaatsvertrag ist ein großer Schritt für die Medienpolitik, aber ein viel zu kleiner Schritt für das Mediensystem. Mit dem Gesetz beginnt zumindest ein Nachdenkprozess über die Funktion der Rundfunkanstalten im Breitbandzeitalter. Dieser greift aber viel zu kurz: Die Regulierungsparadigmen von Rundfunk und Presse werden notdürftig ins Internet verlängert, ohne auf die spezifischen Regulierungsbedürfnisse des Internets einzugehen. Das Gesetz entwickelt kein Bild, keine Vision. Es ist vielleicht das letzte große Gesetz der alten Medienordnung, aber kein Gesetz einer neuen. Das Ergebnis ist ein Minimalkonsens ohne Perspektiven, ein Gesetz mit einer absehbaren Halbwertzeit von wenigen Jahren.

2. Der Kern des Gesetzes, der öffentlich-rechtliche Auftrag für das Internet, wurde von der Politik mit einer abenteuerlichen Zickzack-Konstruktion gelöst: Zick: Der Auftrag bleibt so umfassend wie im klassischen Rundfunk — Zack: Der Auftrag wird ganz erheblich prozedural eingeschränkt durch ein wettbewerbspolitisch angelegtes Prüfverfahren (“Drei-Stufen-Test”) — Zick: Diese Prüfverfahren werden nach dem Prinzip der Eigenaufsicht von den Gremien der Anstalten selbst durchgeführt.

3. Die Politik hat damit eine riesige Leerstelle produziert: Sie ist der Kernfrage, einer klaren öffentlich-rechtlichen Auftragsdefinition für das Internet, ausgewichen. Das Gesetz ist so formuliert, dass sich öffentlich-rechtliche wie privatwirtschaftliche Seite jeweils in ihren entgegengesetzten Rechtsauffassungen bestätigt sehen können. Die Politik hat keine Rechtsklarheit geschaffen. Das Gesetz schlichtet den Konflikt nicht, sondern provoziert ihn geradezu.

4. Ebenso unkar bleibt die Frage nach der zukünftigen Rolle der Rundfunkanstalten im Mediensystem: Welches Gewicht sollen sie haben? Welches Profil? Das Gesetz scheint nahezulegen, dass sich die Rundfunkanstalten im Netz etwas stärker auf Mehrwertinhalte konzentrieren sollen, die so nirgends angeboten werden (weil es ihnen an breiter Akzeptanz fehlt). Doch wie ist dies mit dem Reflex der Rundfunkanstalten zu vereinbaren, über hohe Reichweiten ihre Gebührenakzeptanz zu maximieren? Das Gesetz gibt hier keine Antwort.

5. Mit der offenen, vernetzten Struktur des Internet sind augenscheinlich zwei wichtige Begründungen für öffentlich-rechtliche Eingriffe ins Mediensystem entfallen: Die Knappheit der Verbreitungswege und die begründete Angst vor einer dominanten Meinungsmacht eines publizistischen Medienkonzerns. In einem offenen Mediensystem erscheint es hingegen zunehmend zweckfremd, einzelne Organisationen statt Strukturen zu fördern, die Qualität ermöglichen (mehr hier). Auch hierzu bietet der Rundfunkstaatsvertrag keine Antworten. Das eigentliche Ziel der Medienpolitik, die Förderung von Meinungsvielfalt, gerät gegenüber der Absicherung einmal geschaffener Strukturen in den Hintergrund.

6. Die Beispiele ByteFM und Nikolaus Brender zeigen das Spektrum des Dilemmas auf: ByteFM wird inzwischen dafür gelobt, als Webradio viel öffentlich-rechtlicher zu sein als die Öffentlich-Rechtlichen selbst. Die Rundfunkanstalten rennen im Qualitätswettbewerb des Internets häufig hinterher. Der Streit um Nikolaus Brender hat gezeigt, welche “Unabhängigkeit” die Großparteien eigentlich meinen. Die Rundfunkanstalten überzeugen in einer Funktion, die gar nicht die ihre sein sollte.

7. Das Kernproblem des gesamten Regulierungszusammenhangs lässt sich in einem Wort zusammenfassen: Teilliberalisierung. Teilliberalisierte Märkte sind eine Qual und Arbeitsbeschaffungsmaßnahme für Scharen von Juristen und Gutachtern. Staatliche und private Firmen zanken sich ständig um Refugien und Wettbewerb. Früher war das Fernsehen schlecht teilliberalisiert, weil die Aufgabenteilung im Dualen System wage blieb. Zukünftig könnte  das publizistische Internet schlecht teilliberalisiert sein.

8. Der Drei-Stufen-Test scheint sich in der Anfangsphase vor allem auch zu einem Test der Gremien zu entwickeln: Die bisherigen Erfahrungen rechtfertigen jedoch erhebliche Zweifel, ob die Räte zu einer  unabhängig abwägenden Aufsicht über die eigene Rundfunkanstalt in der Lage sind. Welchen Anreiz hätten Rundfunkräte auch, das eigene Haus zu beschränken? Die Aufsichtskonkurrenz der Landesmedienanstalten höhnt schon einmal über die ersten Test-Versuche: handwerkliche Mängel, hohe Beliebigkeit, erhebliche normative Unschärfen, Vorgaben nicht hinreichend umgesetzt.

9. Die Medienpolitik und die Rundfunkanstalten haben sich in einem Elitediskurs viel zu weit von den Mediennutzern entfernt. Es herrscht ein großes Kommunikations-, Erklär- und Transparenzdefizit. Die Rundfunkanstalten stellen ihre Programmleistungen im eigenen Programm viel zu selten zur Diskussion. Selbst der Etat der Tagesschau ist ein Geschäftsgeheimnis des NDR. Auch die Gremien wollen nun Gutachten im Rahmen der Drei-Stufen-Tests erst nach ihrer Entscheidung veröffentlichen.

Imagefilm von ARD & ZDF: Der Kern des Gesetzes, der öffentlich-rechtliche Internetauftrag, wurde von der Politik mit einer abenteuerlichen Zickzack-Konstruktion gelöst

10. Die Langsamkeit der Medienpolitik und die Dialogskepsis der Rundfunkanstalten gefährden letztlich das öffentlich-rechtliche System selbst. Einem System, das nicht reaktiv ist und den eigenen normativen Anforderungen nicht gerecht wird, droht irgendwann der unvermittelte Absturz in die Existenzkrise. Eine zielgenauere Medienpolitik wäre daher gerade auch im Interesse der Öffentlich-Rechtlichen. Reagiert die Politik weiter so langsam auf den Medienwandel, droht irgendwann der große Knall.

11. Die öffentlich-rechtliche Online-Zukunft wird letztlich wohl über den Mechanismus der Gebührenpflicht des Internets entschieden. Für ein Medium, in dem der Nutzungsanteil öffentlich-rechtlicher Inhalte wohl immer im einstelligen Prozentbereich verbleiben wird, wird eine Gebühr von 20 Euro oder mehr für lediglich zwei Anbieter nicht mehr vermittelbar sein. Gebührenhöhe, Begründung und Selbststeuerungsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Systems werden dann folglich völlig andere sein müssen. Die Medienpolitik hat eine Antwort auf die Gebührenfrage für das Jahr 2013 angekündigt. Frühestens.

Auch auf Carta zu dem Thema:

– Heiko Hilker: Mit jedem Rundfunkstaatsvertrag wird die Halde größer und nicht kleiner

– Kai Burkhardt: Dreistufiger Unsinn: Die Drei-Stufen-Tests gefährden die Glaubwürdigkeit der Medienaufsicht

– Viola Bensinger: Öffentlich-rechtliche Online-Angebote müssen zum Rundfunk als Medium in Bezug stehen

– Robin Meyer-Lucht: Drei-Stufen-Test: NDR Rundfunkrat im Aufsichtsabseits

Der 12. Rundfunkstaatsvertrag: Ein Gesetz ohne Kohärenz und Perspektive on CARTA | 8 comments

“Wir haben es hier mit einer Überregulierung zu tun, die der ARD und dem Hessischen Rundfunk in ihrer Auswirkung keine angemessene Teilhabe mehr an der Medienentwicklung gewährleistet. Eine Umsetzung dieser Vorgaben entwertet erstens unsere Online-Angebote und gefährdet ihren Bestand und belastet zweitens unsere zahlreichen kleinteiligen technokratischen Vorschriften, deren Auslegung vermutlich sehr zeitnah eine große Zahl von Gerichten beschäftigen wird.”

Und er beendete seine Ausführungen: “Ich bitte Sie deshalb, dem Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrag in dieser Form keine Zustimmung zu geben.”

Wer den weiteren Gang der Dinge verfolgte, konnte feststellen, dass es an dem vorliegenden Staatsvertrag keine wesentlichen Änderungen gab. Es änderte sich allerdings die Auffassung der Intendanten. Am 29. Januar waren sich im Sächsischen Landtag alle einig: die Politik soll den Staatsvertrag schnell verabschieden und alle offenen Fragen beim 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag klären.

Doch wozu beschließt die Politik Gesetze und Staatsverträge? Gesetze und Staatsverträge  sollten sich den Anforderungen der Zukunft stellen, Entwicklung ermöglichen sowie Probleme lösen, die sich aus früheren Gesetzen oder Staatsverträgen ergeben haben.

Und da hat sich viel angestaut, mit jedem Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde die Halde größer und nicht kleiner. Drei Beispiele sollen hier reichen:

1. Mit dem Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde uns versprochen, dass zeitnah bis zum Jahre 2009 ein neues Rundfunkgebührenmodell entwickelt würde, um so einen der größten Unsinnigkeiten zu beseitigen: auch, wenn ein Mensch nur einmal an einem Ort Fernsehen oder Radio hören kann, kann es sein, dass er mehrfach Rundfunkgebühr bezahlen muss: zu Hause, im Garten, im Dienstwagen und vielleicht auch in der Nebenwohnung. Vor vier Jahren wurde versprochen, dass dies heute gelöst ist. Nun werden wir auf 2013 vertröstet.  Für eine solche Marginalie brauchen die Ministerpräsidenten immerhin acht Jahre. (Und ich glaube nicht, dass sie es bis 2013 schaffen werden.)
2. Im Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde auch eine Befreiungsregelung parallel mit den Hartz-IV-Bescheiden geschaffen. Es stellte sich heraus, dass die Gebühreneinzugszentrale (GEZ) zur größten deutschen Datensammelbehörde wurde und alle Hartz-IV-Bescheide noch einmal in Kopie abheftete. Zeitnah intervenierten die Datenschutzbeauftragten im Jahre 2005 und forderten, dass diese Regelungen zurückzunehmen sind. Bis heute gibt es keine Lösung. Bis heute ist unklar, wann es hier Änderungen gibt. Dabei ist das Problem von heute auf morgen zu lösen.
3. Im Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde das Trennungsverbot zwischen denjenigen, die Netzbetreiber sind und das Kabelnetz beherrschen, und denjenigen, die Programme anbieten, nicht durchgesetzt. In der Folge wurde Programmanbieter immer wieder diskriminiert. Doch in keinem Folgestaatsvertrag kam es zu entsprechenden Änderungen.

Jeder Rundfunkänderungsstaatsvertrag ist Stückwerk. Vielleicht geht es auch nicht anders. Allerdings sollte wenigstens nachjustiert werden. Doch diese geschieht nicht.

MDR: Es scheint, dass einzelne Intendanten den Test nicht ernst nehmen

Welche Chancen eröffnet der 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag den klassischen Medienanbietern? Wer will alles im Medienbereich mitverdienen? Gibt es nicht neben Fernsehsendern oder Radioanbietern auch Kabelnetzbetreiber, die Programm machen? Welche Interessen verfolgen Plattformbetreiber wie zum Beispiel Premiere? Welche Geschäftsstrategien haben Suchmaschinenunternehmen wie zum Beispiel Google, das 80Prozent des Suchmaschinenmarktes in Deutschland beherrscht? Müsste dies nicht in die Rundfunkregulierung aufgenommen werden? Schließlich wandern immer mehr Menschen, vor allem Jugendliche, ins Internet ab, bilden sie sich dort ihre Meinung. Haben ARD und ZDF, RTL und Pro 7 mit dem jetzt vorliegenden Staatsvertrag eine digitale Zukunft? Es ist nicht davon auszugehen, dass innovative Ideen befördert werden.

Die Medienanbieter der Zukunft, die Kabelnetzbetreiber, die Plattformanbieter, die Suchmaschinenbetreiber wollen die Daten der Endkunden, sie wollen die Nutzerprofile, sie wollen wissen, wann wer wo wie was nutzt, um ihre Werbung personengenau schalten zu können.

Darauf muss die Medienpolitik reagieren. Sie müsste sich der Frage stellen: Wie kann man in der medialen digitalen Zukunft die Anonymität des Einzelnen sichern? Diese Frage muss zeitnah beantwortet werden, die entsprechenden Regelungen müssen zeitnah umgesetzt werden. Heutzutage ist es noch möglich, dass die heute frei empfangbaren Sender helfen könnten, eine solche Plattform, die Anonymität sichert, durchzusetzen.

Doch dieser Frage stellt sich der Zwölfte Rundfunkänderungsstaatsvertrag nicht. Sein Kern ist der Drei-Stufen-Test, den die ARD-Anstalten, ZDF und auch das Deutschlandradio durchführen sollen. Darin soll unter anderem geprüft werden, welche Auswirkungen die neuen Telemedienangebote – also nicht das, was über Fernsehen und Radio verbreitet wird, sondern übers Internet – auf den Medienmarkt haben.

Doch sollen die Auswirkungen nun gering oder möglichst groß sein? Worum geht es denn bei Medienangeboten? Man kämpft um die Aufmerksamkeit. Sollte man als Gremienvertreter nicht dafür kämpfen und sorgen, dass der Sender möglichst viel Aufmerksamkeit erreicht? Wie kann es sein, dass Gremienvertreter froh sind, wenn ein Angebot nicht einmal die Hälfte des Marktes erreicht? Müsste man dann nicht das Angebot zurückweisen und den Sender beauftragen darzustellen, wie man die Mehrheit erreichen kann? Schließlich zahlen ja auch fast alle die Rundfunkgebühr.

Innerhalb des Drei-Stufen-Tests soll auch der publizistische Mehrwert der Angebote bestimmt werden. Die Intendanten sollen diesen Mehrwert nachweisen, die Gremien sollen dies prüfen. Doch warum soll dies nur für die Telemedienangebote gelten? Wenn die Angebote im Internet nur die Verlängerung der Radio und Fernsehprogramme im Internet sein sollen, dann sollte doch das gesamte Programm auf publizistischen Mehrwert geprüft werden. (Um eines klarzustellen: Auch Unterhaltung und Sport können einen publizistischen Mehrwert haben.) Dies wäre doch nur konsequent.

WDR Rundfunkrat: Jedes Gremienmitglied muss mindestens drei Experten in sich vereinigen

Der Drei-Stufen-Test soll durch die Gremienmitglieder durchgeführt werden. Manche sehen dies als Chance, die Gremien zu stärken, sie unabhängiger vom Intendanten zu machen, ihnen mehr Mitsprache zu geben. In den Gremien sitzen Vertreter gesellschaftlich-relevanter Gruppen, Vertreter von Politik, Regierung, Wirtschaft, Jugend, Kultur, Kirche und Sport. Haben die Gremien die Experten, die den Anforderungen eines solchen Tests gerecht werden können und über den nötigen Fachverstand verfügen? Es wäre ein Zufall.

Denn kein Verband hat seinen Vertreter mit Hinblick auf den Drei-Stufen-Test ausgewählt. Kann man sich die Qualifikationen in Kürze erarbeiten? Nun, dies ist schwer. Jedes Rundfunkratsmitglied muss in sich nämlich mindestens drei Experten vereinigen: Man muss in der Lage sein, den publizistischen Mehrwert abzuschätzen. Doch können die Gremienvertreter, die ehrenamtlich tätig sind und ihrer Arbeit nachgehen, die vielen Angebote überhaupt sichten? Welcher Rundfunkrat ist Medienökonom und kann die Marktauswirkungen abwägen? Wer kann einschätzen, ob die Methode der Gutachter zum marktlichen Gutachten unangreifbar ist? Und wer verfügt über den juristischen Sachverstand, um die entsprechenden Beschlüsse in der Sprache der Europäischen Kommission zu verfassen?

Dies alles macht deutlich: die Rundfunkräte bedürfen einer externen Unterstützung. Auch wenn der Drei-Stufen-Test kein Public-Value-Test ist: um ihn sach- und fachgerecht durchzuführen, hätte es einer zusätzlichen Institution bedurft. Um die Marktauswirkungen abschätzen zu können, hätte man auf die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) zurückgreifen können. Diese hat in den letzten 10 Jahren gezeigt, dass sie schnell und unabhängig Marktanalysen vornehmen kann.

So fördert der Drei-Stufen-Test fördert nur das Gutachterwesen. Der MDR hat hierfür schon über 700.000 Euro eingestellt, das ZDF 1,25 Millionen Euro. Es ist davon auszugehen, dass alle Anstalten zusammen über 10 Mio. Euro für Gutachten ausgeben werden.

Der Drei-Stufen-Test bündelt die Kraft der Gremien auf einen – geschlossenen, möglichst nicht öffentlichen – bürokratischen Vorgang. Mittlerweile habe ich drei Ordner voller Gutachten, Stellungnahmen und Vorlagen. Viele Fragen sind noch offen. Es scheint, dass einzelne Intendanten den Test nicht ernst nehmen: Wieso lehnt es die MDR-Geschäftsführung ab, innerhalb von 6 Wochen den Gesamtbestand des MDR-Telemedienangebotes darzustellen, wie der MDR-Haushaltsausschuss Mitte Dezember einforderte? Wieso braucht man für die Zusammenstellung aller Angebote über vier Monate? Will man das eigene Angebot erst noch bereinigen?

Wieso einigen sich die Gremienvorsitzenden darauf, dass der ganze Vorgang möglichst nicht öffentlich ablaufen soll? Dritte dürfen zwar Stellung nehmen, sollen jedoch nicht angehört werden. Sie bekommen weder die marktlichen Gutachten noch die Erwiderung der Intendanten auf ihre Stellungnahmen zu sehen. Angeblich könnten sie sich so Rechtspositionen auf dauerhafte Beteiligung erarbeiten. Die Gremienvorsitzenden schlossen sich dieser Auffassung der Intendanten an und beschlossen gleich eine Mustersatzung – die zu erweitern sich in keinem Rundfunkrat eine Mehrheit fand.

Wieso kämpft man so gegen die Öffentlichkeit? Weil die der ganze Test als Kampf aufgefasst wird. Es wird jedoch nicht um die Zukunft von ARD und ZDF gekämpft, sondern gegen den VPRT und die Verlage. So wird zum Schluss das umgesetzt, was die Intendanten wollen, vielleicht mit minimalen Abstrichen. Es ist nicht davon auszugehen, dass innovative Ideen entstehen bzw. befördert werden.

Sicher, zum Schluss haben alle Intendantinnen und Intendanten für den 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag plädiert. Doch die ARD-Anstalten haben doppelt gespielt. Denn sie haben zwei Gutachten zum Staatsvertrag in Auftrag gegeben. In einem Gutachten geht es darum, ob man dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zeitliche und inhaltliche Grenzen für sein Angebot im Internet setzen kann. Mit dem zweiten Gutachten sollen wettbewerbsrechtliche Fragestellungen geklärt werden.

Warum schaffen wir uns mit einem Staatsvertrag, mit den Regelungen in diesem Staatsvertrag mehr Probleme, statt dass wir medienpolitische Probleme lösen? Der Grund ist ganz einfach:
Deutschland ist in Europa ein medienpolitisches Leichtgewicht.

Dazu nur ein Beispiel: In Frankreich hat der dortige Präsident festgelegt, dass die Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk reduziert wird. Um die Ausfälle zu reduzieren, hat er gesagt, dass sowohl die Unternehmen der Telekommunikationsindustrie als auch die Unternehmen der Werbeindustrie entsprechende Abgaben zu leisten hätten. Dies wäre in Deutschland nicht möglich. Als dann vor der EU das entsprechende Verfahren lief, ist Sarkozy hingefahren, hat sich dagegen ausgesprochen, und das gesamte Verfahren gegen Frankreich war mit einem
Wort eingestellt.

Ich kann nur feststellen, dass sich Frankreich für sein Modell vor der Europäischen Union einsetzt, während sich Deutschland die Bedingungen von der Europäischen Union kleinteilig diktieren lässt.

Dass wir diese Situation jetzt haben, liegt jedoch nicht nur an den Ministerpräsidenten. Schließlich haben die Intendantinnen und Intendanten, zumindest indirekt, an dem Brüsseler Kompromiss mitgearbeitet. Sie hätten doch viel eher und lautstark intervenieren können. Anscheinend geht es vielen von ihnen um ihre Anstalt, um ihr Fürstentum und nicht um die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland.

Ja, die in Deutschland regierenden Medienpolitiker sind visionslos. Sie machen Realpolitik. Und da dient auch Medienpolitik vor allem dem Machterhalt. Nach einer grundlegenden Reform hätte man vielleicht sein Landesfenster und somit die Plattform für die eigene Regierung verloren.

Sicher, die ist eine Zweckentfremdung. Wer die Urteile des Bundesverfassungsgerichts liest, wird feststellen, dass Medien nicht eine Freiheit an sich haben, sondern eine der Demokratie dienende Freiheit. Dies gilt übrigens auch für die privaten Sender. Sie alle sollen der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung, der unabhängigen Berichterstattung dienen.

Seit Jahren werden die vorgelegten Staatsverträge dem nicht mehr gerecht.

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Den ersten Drei-Stufen-Test gab es bereits im vergangenen Jahr. Der SWR-Rundfunkrat “probte” die Zulassung der ARD-Mediathek. Das Verfahren geriet zur Farce: Als Einwände gegen die Mediathek wurden in dem Verfahren lediglich einige Artikel und öffentliche Äußerungen zitiert, die dann atemberaubend pauschal zurückgewiesen wurden. Anschließend bilanzierte der SPD-Medienpolitiker und WDR-Rundfunkrat Marc Jan Eumann dann auch, der SWR habe sich mit dem Verfahren “keinen Gefallen” getan.

Nach dem SWR-Test gelobten alle Seiten Besserung: Für die CDU erklärte NRW-Medienminister Andreas Krautscheid den Drei-Stufen-Test zum “Lackmustest auf die öffentlich-rechtliche Glaubwürdigkeit“. Für die SPD mahnte Marc Jan Eumann, die öffentlich-rechtlichen Gremien stünden mit dem Verfahren nun “vor einer Bewährungsprobe“. Gute Voraussetzungen also für Drei-Stufen-Tests voller Bemühen um Transparenz und Ergebnisoffenheit.

Nun liegt der erste Antrag für einen “richtigen” Drei-Stufen-Test vor: Der MDR will den Kinderkanal KiKa um die Online-Mediathek “KiKaplus” ergänzen. Dort sollen alle Informations-, Wissens- und Unterhaltungssendungen sowie selbst oder im Auftrag produzierte Fernsehserien des KiKa für zwölf Monate vorgehalten werden. Noch bevor der neue Staatsvertrag richtig in Kraft getreten ist, soll die ungeliebte 7-Tage-Frist für Mediatheken im Kindersegment auf ein Jahr verlängert werden. Dabei begibt sich die MDR-Intendanz auf ein schwieriges Terrain: Zwar ist im Kinderbereich ein werbefreies und hochwertiges Angebot gesellschaftlich besonders wichtig – zugleich gibt es hier ein eng gestaffeltes Umfeld aus privatwirtschaftlichen Angeboten – von anderen TV-Sendern bis hin zu Schulbuchverlagen. Die BBC wurde ausgerechnet in einem ähnlichen Segment von ihrer Aufsicht zurückbeordert.

Bevor man solch ein Angebot wie KiKaPlus bewerten kann, wäre zunächst einmal interessant zu erfahren, wie groß es ausfallen soll. An einem normalen Tag laufen über 40 Sendungen im KiKa. Wenn etwa rund die Hälfte davon für ein Jahr online gestellt werden würde, wäre KiKaPlus rasch die größte deutschsprachige Kindervideothek der Welt mit über 7.000 Videos. Ist das wirklich geplant? Höchstwahrscheinlich nicht. Der Antrag würde es zumindest zulassen. Er steckt den Rahmen derart breit. Nirgends eine Angabe zur Anzahl der Videos.

Sehr originell hat der MDR auch das publizistische Wettbewerbsumfeld von Kikaplus bestimmt. Man hat einfach mal Begriffe, wie “Kinder Video” oder “Streaming Kinder” oder “Kinderprogramm Online” bei Google eingegeben. Dabei ist der MDR auf keinen Anbieter gestoßen, der auch nur einen Teilaspekt von KikaPlus so gut abdeckt, dass öffentlich-rechtliche Zurückhaltung geboten wäre. Der MDR besteht darauf: Alle KiKa-Inhalte sind Mehrwert.

Die aber mit Abstand bemerkenswerteste Passage des Antrags kann hier in voller Länge zitiert werden:

Der für KiKaplus anfallende Aufwand beträgt jährlich 200.000 Euro inklusive Mehrwertsteuer und umfasst alle direkt für die Erstellung des Angebots anfallenden Personal- und Sachkosten.

Hier also die Zwischenstandsmeldung im Lackmustest für öffentlich-rechtliche Glaubwürdigkeit: Der MDR beantragt eine Kinder-On-Demand-Videothek mit potenziell mehr als 5.000 Videos und vielleicht über 1 Mio. Abrufen pro Jahr- und die kostet dann 168.000 Euro plus Mehrwertsteuer pro Jahr. Mal abgesehen von der sehr fragwürdig niedrigen Summe – bereits, dass der MDR hier Sach- und Personalkosten nur in Summe nennt, zeugt von einem überraschenden Transparenzverständnis. Kosten für Lizenzen? Für Lizenzmanagmenent? Für Serverparks?  Für Rund-um-die-Uhr-Support? Für Softwarelizenzen?  Fürs Layout?  Für Projektmanagement? – Keine. Die wahren kosten der Mediathek verschweigt der Antrag ganz offensichtlich.

Mit solch einem Papier würde man bei keinem Unternehmen und bei keinem ernst zu nehmenden Kulturfonds ein Projekt genehmigt bekommen. Die einfachen Grundprinzipien der Vollkostenrechnung sind beim MDR noch nicht angekommen. Statt einen nachprüfbaren, ausgewogenen Antrag zu stellen, versucht es der MDR noch einmal mit Drei-Stufen-Testchen. Er wird sehr interessant sein zu sehen, wie der MDR-Rundfunkrat nun verfährt – denn er hat letztlich über die Mediathek zu entscheiden.

Der erste Drei-Stufen-Test-Antrag der MDR-Intendanz ist augenscheinlich ein weiterer Testballon, mit welchen Minimalstandards der medienpolitische Diskurs hierzulande geführt werden kann. Von einer neuen öffentlich-rechtlichen Kultur der Offenheit und der Rechenschaftslegung ist noch nichts zu spüren. Vielleicht ist das aber auch nicht die uninteressanteste Eröffnung der Drei-Stufen-Saga.

dfd

Disclosure: Robin Meyer-Lucht berät private wie öffentlich-rechtliche Medienhäuser. Er ist derzeit kein Gutachter in einem Drei-Stufen-Verfahren.

MDR: Versuch`s mal mit Drei-Stufen-Testchen on CARTA | 6 comments

So ist es wenig verwunderlich, dass es in der rheinland-pfälzischen Landesvertretung einen schmucken Weinkeller gibt. Hier kann man sich im Untergeschoss vergraben und in pfälzischer Besonnenheit über die Welt sinnieren. Die Küche ist ohnehin: ausgezeichnet.

Für Freitagmorgen hatte Martin Stadelmaier in genau diesen Weinkeller geladen. Stadelmaier ist nicht nur als Leiter der Mainzer Staatskanzlei einer der wirklich engen politischen Freunde Kurt Becks. Er ist vor allem als  Koordinator der Rundfunkkommission der Länder der wichtigste Medienpolitiker dieses Landes. Als solcher bat er zum Hintergrundgespräch in Sachen Rundfunkstaatsvertrag und Digitaler Dividende.

Die neuen Verteilungskonflikte der Medienpolitik, so wurde rasch klar, spielen sich nicht mehr zwischen öffentlich-rechtlichem und privatwirtschaftlichem Ordnungsprinzip ab – sondern zwischen Internet und Rundfunk. Das Thema der “Digitalen Dividende” gewinnt an Fahrt – und Stadelmaier sparte hier nicht mit sehr eindeutigen Aussagen.

Stadelmaier: Digitale Dividende in Rundfunkhand

Die Digitale Dividende bedeutet kurz gesagt, dass es mit Hilfe digitaler Komprimierung in Zukunft möglich sein wird, 100 Prozent des bisherigen Rundfunkangebots auf rund 30 Prozent des bisherigen Frequenzspektrums zu senden. Damit können 70 Prozent der Frequenzen mehr oder weniger neu vergeben werden – und um diese “Dividende” streiten nun Branchen und Akteure.

Dabei gibt es zwei Dinge, die man mit den frei werdenden Frequenzen anfangen kann: Mehr Kapazitäten für mobiles Internet aufbauen oder mehr Rundfunkprogramme (oder diese in besserer Qualität) verbreiten.

Der Rundfunkpolitiker Stadelmaier ließ keinen Zweifel, wo seine Präferenzen liegen: “Vorrang für Rundfunk”. Der Rundfunk müsse sich auch in den nächsten zwanzig Jahren entwickeln können. Deshalb sollen entsprechend Frequenzen freigehalten werden. Von den 48 frei werdenden Kanälen sollen nach Stadelmaiers Vorstellung 39 für den Rundfunk reserviert bleiben und nur 8 an die Mobilfunkindustrie abgetreten werden. Somit sollen 73 Prozent der Digitalen Dividende an den Rundfunk gehen.

Die Entscheidung ist von erheblicher Tragweite – denn letztlich geht es hier um den Preis zu dem zukünftig mobiles Internet in Deutschland zur Verfügung gestellt werden kann. Je mehr Frequenzen dafür bereit stehen, desto eher kann man auf sinkende Gebühren für das mobile Internet hoffen. Die Preiserosion beim Mobilfunk wurde auch dadurch ausgelost, dass durch UMTS die Kapazität der Netze erheblich stieg – zur Freude aller, die heute mit Discount-Karten in den Mobilnetzen unterwegs sind.

Konkret: Die deutsche Rundfunkpolitik rüstet sich gerade dafür, sinkende Kosten für mobiles Breitband-Internet auf dem Altar der Rundfunkprivilegierung zu opfern. Zwar würde Stadelmaier nie sagen, dass ihm Rundfunk wichtiger als Internet sei – seine Politik läuft aber genau auf eine solche Bevorzugung hinaus.

Dabei steht die digitale terrestrische Rundfunktechnik vor sehr vielen Fragezeichen: Bei DVB-T soll bald der MP4-Standard eingeführt werden, weshalb wir alle neue Empfänger kaufen sollen. Auch HDTV soll irgendwann eingeführt werden. Für genau diese Halde von Problemen sollen nun 73 Prozent des Frequenzspektrums freigehalten werden. Demgegenüber gibt es all diese Schwierigkeiten bei der Offenheit des Internet nicht: Es erlaubt eine Parallelität der Standards und ermöglicht so Wettbewerb um Formatinnovationen.

Die Medienpolitik ist eine Rheinland-Pfälzerin

Viel wichtiger aber ist die Grundsatzfrage, die die deutsche Medienpolitik nun gerne verdrängt: Rundfunkfrequenzen sind ein öffentliches Gut. Sie gehören allen und sie sollten so verwendet werden, dass der gesellschaftliche Nutzen am größten ist. Das Internet bietet als universale, zugangsoffene Plattform die Infrastruktur für eine plurale Mediengesellschaft – während der klassische terrestrische Rundfunk mit seiner Frequenzknappheit immer nur ein Anbieteroligopol abzubilden vermag.

Das Internet steht folglich dem medienpolitischen Ziel einer vielfältigen, innovationsfreudigen Mediengesellschaft viel näher als der klassische Rundfunk. Doch die Politik gluckt hier mit ihren alten Freunden aus den Rundfunkhäusern zusammen – und beschenkt sie mit einer Verlängerung ihrer Oligopole. Eine solche Medienpolitik ist fatal rückwärtsgewandt und verkennt die grundsätzliche Bedeutung der Entscheidung. Die Öffentlichkeit wird an diesen Richtungsentscheidungen zudem nur marginal beteiligt.

Statt dessen vermeidet Stadelmaier nicht, das Internet im Lichte der Kommerzialität und Desorganisation zu sehen. Die Mobilfunkbetreiber hätten vor allem kommerzielle Interessen, während Rundfunk ein “Kulturgut” sei. Das Netz sei als Medium nicht mit dem zu vergleichen, was die klassischen elektronischen Medien leisten.

Die Argumentation der Mobilfunkbetreiber, mit den Frequenzen aus der Digitalen Dividende vor allem den ländlichen Raum versorgen zu wollen, bezeichnet Stadelmaier als “Trojanisches Pferd“. In Wahrheit gehe es um die Versorgung von Ballungsräumen. Hier kann man ihm nur zustimmen. Und genau deshalb ist die Digitale Dividende so wichtig.

Zum Rundfunkstaatsvertrag verkündet Stadelmaier  eine Kleinigkeit, die aber erhebliche konkrete Bedeutung bekommen könnte: Die Anforderungen, die öffentlich-rechtliche Online-Angebote erfüllen müssen, um als “sendungsbezogen” zu gelten, sind noch einmal verschärft worden. Als sendungsbezogen soll demnach nur gelten, was inhaltlich und zeitlich auf eine konkrete Sendung verweist und auch Quellen aus der entsprechenden Sendung verwendet. Damit wurde der Sendungsbezug als Umwegsargument für den anstehenden Drei-Stufen-Test noch einmal etwas erschwert.

Stadelmaier und die Digitale Dividende: Rundfunk first! on CARTA | 8 comments

Beck: “Die EU-Kommission möchte, dass generell alles unter den Drei-Stufen-Test gestellt wird, weil man in diesem Fall auf jede Zwischenfrist verzichten könnte.”

Die Grünen behaupten gerne, der neue Rundfunksstaatsvertrag sei eine weite Übererfüllung des Beihilfe-Kompromisses mit der EU-Kommission. Das Gegenteil ist richtig, nach der EU-Kommission sollte eigentlich jedes öffentlich-rechtliche Telemedienangebot seinen gesellschaftlichen Mehrwert per Drei-Stufen-Test nachweisen. Die Sieben-Tage-Regel ist eine von der deutschen Seite installierte weiträumige Ausnahme von dieser Nachweispflicht. Die Sieben-Tage-Regel ist eine Art Verlängerung der alten Rundfunkfreiheit mit Siebentagesfrist ins Netz.

Der zweite Aspekt betrifft die Aufsicht über den Drei-Stufen-Test. Die EU-Kommission ist ganz augenscheinlich sehr skeptisch, ob die Gremien hier zu einem kritischen Verfahren in der Lage sind. Doch gerade in diesem Punkt kann sie der deutschen Politik nur Hinweise geben – und nicht reinreden. Die Aufsichtsstruktur ist nun einmal Sache der nationalen Regierung.

Beck: Die Gremien werden mit dieser zusätzlichen Aufgabe wissen, dass, wenn sie ihr nicht gerecht würden, alle auf den Plan gerufen wären: der europäische und der deutsche Gesetzgeber. Die Gremien stehen da mit dem Drei-Stufen-Test unter Beobachtung. Ich habe ja außerdem immer darum gekämpft, dass sich die Gremien fachkundige Hilfe holen können, etwa bei der Bewertung der Marktbeeinflussung durch ein neues Angebot von ARD und ZDF. Käme es zu einem Missbrauch, müsste die Rechtsaufsicht des jeweiligen Landes tätig werden.

Mahnender als jemals zuvor macht auch Beck hier klar, dass die Gremien – gerade auch nach einem wenig geglückten Probelauf durch den SWR-Rundfunkrat – nun eine Art letzte Bewährungsprobe erhalten. Er droht hier  recht unverholen mit dem Eingreifen der Rechtsaufsicht. Für den sonst eher milden Beck ist dies schon eine sehr starke Aussage.

Beck geht auch noch einmal auf seinen Vorschlag für einen “Kontaktausschuss für Telemedien” ein. Hier sollen ARD, ZDF, Verleger und Privatfunker an einem Tisch Streitfragen abklären. Der Ansatz zeigt noch einmal, wie stark die Medienpolitik zu Korporatismus und großen Einheiten neigt. Die Politik mag es wie beim WAZ/WDR-Bündnis – die Großen arbeiten zusammen und schaffen so Berechenbarkeit. Die Entscheidung über Telemedienkonzepte ist jedoch eine gesellschaftliche und sollte nicht in Kungelgremien getragen werden. Zudem sind von den Telemedienangeboten der Öffentlich-Rechtlichen noch sehr viel mehr Unternehmer betroffen als nur Verleger und Privatfunker- etwa die Community-Anbieter oder die reinen Online-Publisher. Mit denen redet die Politik aber (noch) nicht.

Beck: “Die Gremien stehen unter Beobachtung” on CARTA | No comment