Justus Haucap, Professor für Volkswirtschaftslehre und Vorsitzender der Monopolkommission, hat in diesem Beitrag für Carta vor den Gefahren einer Einführung von Mindestlöhnen in Deutschland gewarnt. Im Kern läuft seine Argumentation darauf hinaus, dass ein Zielkonflikt zwischen dem wünschenswerten Ziel sozialer Gerechtigkeit und der ökonomischen Vernunft bestehe. Da gesetzliche Mindestlöhne zu Beschäftigungsverlusten führten, werde das angestrebte legitime Ziel höherer Einkommen im Niedriglohnbereich konterkariert. Zudem seien soziale Probleme nicht über Mindestlöhne zu lösen, hier sei die Bildungspolitik der meistversprechende Ansatz.

Zuzustimmen ist ihm darin, dass er dem Gesetzgeber grundsätzlich freistellt, auch ein ökonomisch unvernünftiges Mittel anzuwenden, in diesem konkreten Fall die Ausweitung der Möglichkeiten zur Einführung von branchenspezifischen Mindestlöhnen über das Arbeitnehmerentsendegesetz und das Mindestarbeitsbedingungsgesetz. Tatsächlich würde die demokratische Willensbildung weitgehend obsolet, wenn man von ihr verlangen wollte, sich nur an ökonomischen „Gesetzen“ zu orientieren. Dennoch ist ökonomische Politikberatung selbstverständlich hilfreich für den politischen Willensbildungsprozess und sollte in diesen einfließen. Allerdings erfüllt sie diese Aufgabe nur dann zufriedenstellend, wenn ihre Argumente inhaltlich zutreffend sind. Leider bestehen mehrere Schwierigkeiten in Haucaps Argumentation, auf die ich hinweisen möchte.

Pro und Contra Mindestlöhne

Es gibt, zumindest im Ausland, eine lebhafte akademische Diskussion, ob Mindestlöhne Beschäftigung reduzieren oder nicht. Auf der Seite der Mindestlohngegner stehen diejenigen, die ihre Annahmen aufgrund des neoklassischen Theoriegebäudes treffen. Ihre Argumentation läuft darauf hinaus, dass der Arbeitsmarkt im Prinzip wie ein beliebiger Gütermarkt funktioniert: Freie Lohnfindung sorgt für einen Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage. Arbeitslosigkeit existiert in diesem Modell nicht, oder sie ist freiwillig gewählt. Wird der freie Lohnfindungsprozess aber durch Mindestlöhne gestört, so entsteht zwangsläufig Arbeitslosigkeit.

Die Gegenposition wird von empirischen Arbeitsmarktforschern und heterodoxen Ökonomen vertreten. Mehrere ökonomische Argumente stützen dabei die These nicht vorhandener Beschäftigungsverluste: Erstens erhöht ein Mindestlohn die Einkommen im Niedriglohnbereich. Da gerade bei Haushalten mit geringem Einkommen die Konsumquote am höchsten ist, führt dies unmittelbar zu einer Steigerung der Binnennachfrage (siehe die Simulationsstudie von Klaus Bartsch Econometrics, PDF). Zudem lässt sich argumentieren, dass der Arbeitsmarkt eben kein perfekt funktionierender Markt ist, sondern dass es sich um einen imperfekten, monopsonistischen Arbeitsmarkt handelt. Das heißt, die wenigen Nachfrager nach Arbeitskräften befinden sich in einer stärkeren Position gegenüber der Vielzahl von Arbeitsuchenden. Schon Adam Smith hat in „Der Wohlstand der Nationen“ festgestellt:

„Die Unternehmer, der Zahl nach weniger, können sich viel leichter zusammenschließen. […] In allen Lohnkonflikten können zudem die Unternehmer viel länger durchhalten. […] Unter Unternehmern besteht immer und überall eine Art stillschweigendes, aber dauerhaftes und gleich bleibendes Einvernehmen, den Lohn nicht über den jeweils geltenden Satz zu erhöhen. […] Mitunter finden sich Unternehmer auch zusammen, um die Löhne sogar unter das bestehende Niveau zu senken.“

Dies ermöglicht es den Unternehmen, einen Lohn unterhalb dessen zu zahlen was „der Markt hergibt“ (Haucap). Dieser Effekt ist mit der Einführung des Arbeitslosengeld II politisch forciert worden, denn inzwischen verlangt §31 des SGB II von Erwerbslosen, unter Androhung des Leistungsentzuges, jedes Arbeitsangebot anzunehmen – bis zur Grenze der Sittenwidrigkeit. Aus dieser Perspektive müsste ein marktgerechter Lohn erst durch einen Mindestlohn hergestellt werden.

Beschäftigungseffekte und soziale Gerechtigkeit

Letztendlich lassen sich Beschäftigungsverluste durch Mindestlöhne empirisch nicht nachweisen. Dies ist besonders gut für Großbritannien dokumentiert, wo die Einführung des National Minimum Wage 1999 aufwändig wissenschaftlich begleitet wurde. Die Ökonomen, die negative Effekte ausmachen, tun dies in der Regel nicht auf Basis empirischer Beobachtungen, sondern indem sie ökonometrische Berechnungen durchführen. Dabei legen sie die Vorannahme zugrunde, dass ein Mindestlohn Beschäftigung verhindert – einen Beleg für die Richtigkeit dieser Annahme kann das allerdings nicht liefern. Die Sorge über Beschäftigungsverluste durch Mindestlöhne ist also alles andere als wissenschaftlich sicher gestützt. Dass die deutsche Ökonomenzunft dies immer wieder anders darstellt, zeugt von einer gewissen Provinzialität der hiesigen Debatte. Ein Meinungskartell neoklassisch orientierter Ökonomen erschwert bisher einen fruchtbaren, offenen Wettbewerb um die wissenschaftlich zutreffende Einschätzung von Mindestlöhnen.

Aber auch die Frage, inwieweit Mindestlöhne zu sozialer Gerechtigkeit beitragen können, verdient Beachtung. Mitunter lesen sich die Argumente gegen Mindestlöhne so, als sähen die Befürworter sie als eine Lösung für alle sozialen Probleme an. Selbstverständlich sind sie das nicht, das hat aber auch niemand behauptet. Am meisten von Armut betroffen sind in Deutschland Alleinerziehende und vom Arbeitsmarkt ausgeschlossene. Daran kann ein gesetzlicher Mindestlohn selbstverständlich wenig ändern, das ist Aufgabe der Familien- und Sozialpolitik. Dennoch ist zu berücksichtigen, dass insbesondere im deutschen Sozialstaat eine enge Verknüpfung zwischen früherem Erwerbseinkommen und sozialstaatlichen Transferleistungen besteht. Daher kann ein Mindestlohn indirekt einen wesentlichen Beitrag zur Vermeidung von späterer Armut leisten, insbesondere im Rentenalter.

Grenzen der Bildungspolitik

Besonders fragwürdig ist aber die von Haucap und anderen vertretene Annahme, das Problem von Niedriglohnarbeit ließe sich über die Bildungspolitik lösen. Dies wird schon daran deutlich, dass der Niedriglohnsektor seit Mitte der 90er Jahre in Deutschland stark angewachsen ist – dass das Bildungsniveau sich in diesem Zeitraum rapide verschlechtert hat, ist allerdings nicht bekannt. Vielmehr ist die Regulierung des Arbeitsmarktes durch die Tarifvertragsparteien in vielen Sektoren deutlich schwächer geworden. Probleme des Arbeitsmarktes müssen folglich auch auf diesem gelöst werden. Das soll die Notwendigkeit von Fortschritten im Bildungsbereich nicht relativieren, vor illusionären Erwartungen an diese ist aber zu warnen. Entgegen gängiger Klischees besteht der Niedriglohnsektor keineswegs nur aus formal gering Qualifizierten. Zwar sinkt das Risiko, mit einem Niedriglohn beschäftigt zu werden tatsächlich mit steigendem Bildungsabschluss, dennoch verfügen drei Viertel aller Niedriglöhnerinnen – Frauen sind deutlich öfter betroffen – und Niedriglöhner über eine abgeschlossene Berufsausbildung oder sogar einen Hochschulabschluss (IAQ-Report).

Haucaps Argumentation geht im weiteren Verlauf dahin, dass sich über eine Anhebung der Lohneinkommen im Niedriglohnbereich das Haushaltseinkommen nicht oder nur geringfügig erhöhen ließe, da ja schon jetzt bei Bedarf ergänzend Arbeitslosengeld II bezogen werden kann. Der Bezug würde sich aber entsprechend des höheren Entgelts reduzieren. Dieser Hinweis ist sachlich richtig, er übersieht aber mehrere wesentliche Probleme:

1. Es ist keineswegs sicher, dass ein bestehender Anspruch auf aufstockendes Arbeitslosengeld II auch tatsächlich wahrgenommen wird – entweder aus Unwissenheit, oder um nicht als Bittsteller zu gelten, oder um den hohen bürokratischen Aufwand zu vermeiden.

2. Für den oder die Einzelnen macht es einen wesentlichen Unterschied, ob ein existenzsicherndes Einkommen aus Erwerbstätigkeit resultiert, oder ob man trotz (Vollzeit)beschäftigung zusätzlich Arbeitslosengeld II wahrnehmen muss. Dies erfordert schließlich die Offenlegung und Anrechnung von Einkommen und Vermögen, nicht nur des Antragstellers, sondern der ganzen „Bedarfsgemeinschaft“. In einer Lohnarbeitsgesellschaft wird über das Entgelt nicht nur ein Einkommen vermittelt, sondern auch Anerkennung – oder in immer mehr Fällen eben auch Geringschätzung.

3. Mit dem Arbeitslosengeld II besteht faktisch ein flächendeckender Kombilohn. Das heißt, der Staat wendet immense Haushaltsmittel auf, um Niedriglohnarbeit zu subventionieren. Erstens stellt sich die Frage, ob diese Mittel nicht sinnvoller eingesetzt werden könnten, zum Beispiel für Bildungs- und Familienpolitik. Zweitens wäre zu fragen, ob diese massive Verzerrung des Wettbewerbs durch die indirekte Subventionierung der Unternehmen, die Niedriglöhne zahlen einer günstigen wirtschaftlichen Entwicklung förderlich ist. Schließlich werden so einseitig diejenigen Unternehmen gefördert, die im Wettbewerb auf Güter- und Dienstleistungsmärkten über den Lohn konkurrieren.

Mindestlöhne in der EU

Der Vergleich zeigt, dass Deutschland mit einem Niedriglohnsektor, der von etwa 15% aller Beschäftigten Mitte der 1990er Jahre auf inzwischen 22% angewachsen ist, diesbezüglich in der ersten Liga spielt. Die im klassischen Niedriglohnland USA erreichten 25% sind nicht mehr weit entfernt, die kontinentaleuropäischen Länder hat Deutschland bereits allesamt hinter sich gelassen. Die Ursache hierfür ist, dass Deutschland – neben Zypern das einzige Land der EU ist, das auf eine funktionierende Lohnuntergrenze verzichtet.

In 20 der 27 EU-Staaten existieren laut WSI-Mindestlohnbericht gesetzliche Mindestlöhne. In den wenigen Ländern, in denen das nicht der Fall ist, besteht ein funktionales Äquivalent wie die Pflichtmitgliedschaft der Arbeitgeber in den Wirtschaftskammern in Österreich oder das flächendeckende Tarifvertragssystem in den skandinavischen Ländern. Nach langer Diskussion haben die DGB-Gewerkschaften anerkennen müssen, dass sie mit den klassischen Mitteln der Tarifpolitik in einigen Branchen kein existenzsicherndes Einkommen mehr gewährleisten können.

Das hohe Lied der Tarifautonomie ist dann wenig wert, wenn es, wie von Haucap, gerade auf diejenigen Sektoren angestimmt wird, in denen sie offensichtlich nicht mehr zufriedenstellend funktioniert. Nur ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn, ergänzt durch branchenspezifische Regelungen, kann hier noch für Abhilfe sorgen.

Wachstumsbremse Niedriglöhne

In erster Linie ist Niedriglohnarbeit ein Problem für die Betroffenen, aber sie ist inzwischen auch zum Hemmschuh für die ökonomische Entwicklung Deutschlands und Europas geworden. Die unzureichende Regulierung des Niedriglohnsektors dürfte eine wesentliche Ursache dafür sein, dass die Lohnentwicklung in Deutschland schon lange nicht mehr mit dem Produktivitätswachstum mithält. Nur in Deutschland und Spanien sind die Reallöhne in den letzten Jahren gesunken, gleichzeitig ist das Wirtschaftswachstum in Deutschland besonders schwach ausgefallen. Das ist kein Zufall – das eine bedingt das andere: Eine stagnierende Binnennachfrage hemmt das Wirtschaftswachstum und macht es durch seine Exportorientierung in der gegenwärtigen Weltwirtschaftskrise besonders anfällig.

Andererseits setzen die deutschen Dumpinglöhne zunehmend auch die Beschäftigten in den europäischen Nachbarstaaten unter Druck, so dass inzwischen eine europaweite deflationäre Abwärtsspirale aus sinkenden Löhnen, fallenden Preisen, zurückgehender Nachfrage und steigender Erwerbslosigkeit droht. Die neue Koalition aus CDU, CSU und FDP würde gut daran tun, ihre in Sachen Mindestlohn bisher zurückhaltende bis feindselige Position weiterzuentwickeln. Vier weitere Jahre des Politikversagens können wir uns nicht leisten.

Roman George ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Philipps-Universität Marburg.

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Die Fakten sprechen eine klare Sprache. Die neue Bundesregierung steht vor großen Aufgaben. Deutschland leidet unter den kostspieligen Folgen der schwersten Rezession der Nachkriegszeit. Die Wirtschaft wächst zwar wieder, aber nur langsam. Das Bruttoinlandprodukt dürfte nach einem Minus von rund fünf Prozent in diesem Jahr in 2010 bestenfalls um ein Prozent, realistischerweise aber eher schwächer wachsen. Das ist zu wenig, um die beiden wichtigsten Herausforderungen der kommenden Legislatur zu bewältigen: Beschäftigung und Staatsverschuldung.

Selbst wenn die Konjunktur ihren Tiefstpunkt mittlerweile hinter sich haben dürfte, wird der Beschäftigungsabbau noch bis zum nächsten Frühling weitergehen. Zunächst schleichend und tropfenweise verschwinden hier und dort einzelne Jobs. Auslaufende Verträge werden nicht verlängert, Zeitarbeitsverhältnisse nicht erneuert. Freiwillig ausscheidende und in Ruhestand oder Elternschaft gehende Mitarbeiterinnen werden nicht ersetzt. Kurzarbeit ist von rund 200.000 Betroffenen im Vorjahr im Juni 2009 auf gut 1,4 Millionen hoch geschnellt. Noch aber hat die Wirtschaftskrise die Maße der Bevölkerung nur am Rande getroffen.

Das wird sich im kommenden Winterhalbjahr ändern. Weitere Firmenpleiten werden folgen. Wenn neben der schwachen Konjunktur und den strukturellen Problemen einzelner Branchen noch der saisonale Beschäftigungsrückgang wirken werden, wird die Arbeitslosigkeit stark nach oben gehen und deutlich jenseits der vier Millionengrenze liegen. Das wird nicht nur die Stimmung trüben. Es wird auch das ohnehin bereits drängende Verschuldungsproblem der öffentlichen Haushalte noch einmal verschärfen. Denn eine steigende Arbeitslosigkeit bedeutet für den Staat höhere Sozialausgaben und geringere Steuereinnahmen.

Die große Koalition hinterlässt der Nachfolgeregierung nicht nur rekordhohe Staatsdefizite. Sie hat auch eine Schuldendynamik ins Rollen gebracht, die noch während Jahren die staatlichen Handlungsspielräume begrenzen wird. In den fünf Jahren von 2009 bis 2013 dürfte die Nettoneuverschuldung von Bund, Ländern und Gemeinden insgesamt mehrere hundert Milliarden Euro betragen. Die Staatsschuld wird damit auf über 2 Billionen Euro steigen. Sie steigt von 66% des Bruttoinlandproduktes im letzten Jahr auf weit mehr als 70% in diesem und auf gegen 80% im nächsten Jahr. Das wird auch die Schuldzinsen nach oben treiben. Heute bereits belaufen sich die jährlichen Zinslasten von Bund, Ländern und Gemeinden auf insgesamt rund 67 Milliarden Euro. Das sind immerhin jeden Tag mehr als 180.000 Euro. Wie viele Kindergartenplätze, kostenlose Schulmahlzeiten und Ganztagesschulen ließen sich davon finanzieren?

2. Agenda 2020: keine Aussicht auf Erfolg

Angesichts der Dramatik der Wirtschaftskrise und ihren Folgen würde man von einer neuen Bundesregierung eine Agenda 2020 erwarten, die nachhaltige Wege zu mehr Wachstum, damit zu mehr Beschäftigung und weniger Schulden weist. Eine Agenda 2020 müsste darauf gerichtet sein, Beschäftigungshindernisse zu beseitigen, dynamische Wachstumsimpulse zu stimulieren und Veränderungskräfte zu entfesseln. Sie sollte Innovationen fördern, Investitionen anregen sowie Forschung und Bildung zum zentralen Thema einer neuen Legislatur machen. Nur so ließe sich jenes nachhaltige starke Wachstum erzeugen, das auch für mehr neue Beschäftigung sorgen würde.

Weil alle wirtschaftshistorische Erfahrung eindeutig zeigt, dass Innovation und Wachstum in einem Umfeld erfolgreicher gedeihen, das auf Wettbewerb und Marktwirtschaft statt Plan- und Staatswirtschaft setzt, müsste die Agenda 2020 eine Fortschreibung der von rot-grün auf den Weg gebrachten Agenda 2010 sein. Sie wäre ein Wirtschaftsprogramm, das nach vorne gerichtet, die Strukturen tief greifend verändert, auf Eigenverantwortung basiert, das Steuersystem radikal vereinfacht, die Sozialsysteme individualisiert, den Arbeitsmarkt liberalisiert, den Kündigungsschutz durch Abfindungsregeln ersetzt, das Gesundheitssystem auf eine Kopfprämie umstellt und die Daseinsvorsorge weiter privatisiert. Die Agenda 2020 wäre die aktualisierte Neuauflage des schnörkellosen, radikalen, marktwirtschaftlich orientierten (Leipziger-)Wahlprogramms 2005 der christlichsozialen Kanzlerkandidatin Angela Merkel und damit eine sehr rasch konsensfähige Plattform für eine schwarz-gelbe Regierungskoalition.

Allein, zu einer marktorientierten Agenda 2020 wird es in keinem Falle kommen. Dafür spricht nicht nur die traumatische Erfahrung der Bundeskanzlerin mit dem Wahlergebnis von 2005. Ebenso schlechte Erinnerungen hat auch der SPD- Kanzlerkandidat gemacht, der als einer der Väter der Agenda 2010 hautnah erleben musste, wie Teile seiner eigenen Partei auf Distanz zu Reform und Veränderung gingen. Viel stärker noch als 2005 gibt es 2009 für einen marktwirtschaftlichen Kurs keine Zustimmung und schon gar keine politische Mehrheit. Das gilt selbst dann, wenn es zu einer schwarz-gelben Koalition kommen sollte. Sie wird stärker das Soziale bedienen müssen und nur am Rande das Liberale als Leitmotiv verfolgen können. Das ist die unmittelbare Konsequenz der Finanzmarktkrise und deren Folgen.

3. Kompromisse statt Konflikte

Der Zusammenbruch der Finanzmärkte und die Notwendigkeit staatlicher Rettungsprogramme haben das in Deutschland ohnehin weit verbreitete Misstrauen gegenüber der Marktwirtschaft weiter genährt. Zu offensichtlich ist zu oft bei zu vielen Anlegern, Aktionären und Vorständen der schnelle Gewinn zur moralischen Triebfeder geworden, hat kurzfristige Gier das Handeln bestimmt und ist auf der Strecke geblieben, was sich nur langfristig bezahlt macht. Das Vertrauen in das freie Spiel der Marktkräfte, in die schöpferische, wenn auch zerstörerische Entdeckungskraft des Wettbewerbs und in die moralische Integrität von Managern und Aufsichtsbehörden ist für lange Zeit in Frage gestellt worden. Die breite Öffentlichkeit ist der festen Überzeugung, dass die in den letzten Jahren von Regulierungen befreiten Märkte wieder an staatliche Fesseln zu ketten seien. Es gehe um eine Zähmung des Kasino-Kapitalismus und eine „Zivilisierung“ der Finanzmärkte.

Das zum Allgemeingut der politischen Diskussion verkommene Banker-Bashing oder die von vielen akzeptierte und von manchen mit Schadenfreude gebilligte Geiselhaft von Vorständen sind nur die Spitze eines Eisbergs, der veranschaulicht, wie frostig das Klima zwischen „oben“ und „unten“ geworden ist und wie Frustration, Neid, Ohnmacht und Angst unter der Oberfläche weitere und zunehmende soziale Spannungen erzeugen. In dieser auffrischenden Kältezeit wider den Kapitalismus muss jede marktwirtschaftliche Maximalforderung Schiffbruch erleiden, die nicht zumindest gleich- wenn nicht sogar vorrangig die sozial gefühlte Gerechtigkeit mit berücksichtigt. Eine Agenda 2020 passt in einem solchen Umfeld nicht in die sozioökonomische Landschaft. Für eine neue Bundesregierung kann es deshalb nur darum gehen, das Vertrauen in eine durch Eigenverantwortung und Selbstbestimmung geprägte Marktwirtschaft zurückzugewinnen. Sie darf nicht polarisieren. Sie sollte nach Kompromissen statt Konflikten suchen.

4. Sanierung der Staatshaushalte

Akzeptiert man die nüchterne, mehr pragmatische und weniger ideologische Ausgangslage, dann ist es offenbar schlicht nicht die Zeit der großen wirtschaftspolitischen Zukunftsagenden. Für eine neue Bundesregierung kann es somit lediglich darum gehen, möglichst breite Konsens-Plattformen zu verankern, die einerseits ökonomisch zumindest in die richtige Richtung gehen und andererseits auch den in der breiten Öffentlichkeit tiefverankerten Wunsch nach Gleichheit nicht ignorieren. Weil sich bekanntlich alles ums Geld dreht und alle wirtschaftspolitischen Weichenstellungen von der Finanzierung abhängig sind, stehen somit die öffentlichen Haushalte im Zentrum.

Wie sollen die ausufernde Staatsverschuldung eingedämmt sowie Staatsausgaben und Staatseinnahmen in ein Gleichgewicht gebracht werden, um enorme Belastungen für kommende Generationen zu verringern und politische Handlungsspielräume zurückzugewinnen? Die Theorie ist einfach, die Praxis jedoch ist viel schwieriger.

Erstens könnten die Staatsausgaben resolut gekürzt werden. Was ökonomisch durchaus sinnvoll wäre, ist politisch nur begrenzt durchsetzbar.

Zweitens müssten die Steuereinnahmen erhöht werden. Wer aber in einer so starken Rezession wie heute die Steuersätze anhebt, wird weniger und nicht mehr Steuereinnahmen ernten. Es ist und bleibt eine tragische Illusion zu glauben, Steuererhöhungen würden der Königsweg sein, um den Staatshaushalt ins Gleichgewicht zu bringen. Eher ist das Gegenteil möglich: Höhere individuelle Steuerbelastungen fördern vielfältige Formen legaler Steuerumgehung und auch die illegale Steuerflucht. Sie schwächen die private Kaufkraft und führen zu Konsum- sowie Investitionszurückhaltung. Gerade in Zeiten der Unsicherheit braucht es mehr und nicht weniger Geld in den Taschen der Bevölkerung – und zwar bei Arbeitnehmer(inne)n wie auch bei Selbständigen und Unternehmer(inne)n.

Drittens besteht der schönste Weg des Schuldenabbaus in einer raschen Rückkehr auf einen steilen Wachstumspfad. Es kann dann gelingen, aus der Staatsverschuldung herauszuwachsen. Boomt die Wirtschaft, sprudeln die Steuereinnahmen. Sozialleistungen und Subventionen können zurückgefahren werden. Für die kurze Frist ist die Hoffnung auf ein starkes Wachstum jedoch wenig realistisch. Viertens schließlich sind hohe Inflationsraten kurzfristig der einfachste Weg, Staatsschulden zu beseitigen. Das politisch so süße Gift ist langfristig jedoch ein zu teuerer Weg des Schuldenabbaus. Zudem wird die Geldpolitik in Frankfurt für den Euroraum insgesamt bestimmt und nicht in Berlin von der Bundesregierung.

5. Eine große Steuerreform hat höchste Priorität

Werden die vier Wege aus der Schuldenmisere gebündelt und das ökonomisch Wünschbare dem politische Machbaren gegenüber gestellt, wird klar, dass sich die dramatische Überschuldung der öffentlichen Haushalte nicht durch eine kosmetische Drehung an einzelnen Stellschrauben korrigieren lässt. Es wird nicht ohne eine ganz grundlegende Steuerreform gehen, die am besten gleich zu Beginn auf den Weg zu bringen ist. Sie muss gleichermaßen Beschäftigungs- wie Wachstumsziele verfolgen und die Gerechtigkeitsgefühle nicht aus dem Auge verlieren. Zudem muss sie kompromissfähig sein für eine wie auch immer zusammengesetzte Koalition von zwei oder mehreren Parteien. Eine Steuerreform, die sich von der Grundidee leiten lässt, dass es um Vereinfachung, Verbreiterung der Steuerbasis und Verringerung der individuellen Steuerbelastung geht, erfüllt genau diese Forderungen. Sie soll weg von direkten und hin zu indirekten Steuern sowie weg von abgaben- und hin zu steuerfinanzierten Sozialsystemen. Damit erlaubt sie Konsens im Grundsatz und Kompromisse bei der quantitativen Festlegung von Steuerfreibetrag, Eingangs- und Spitzensteuersätzen.

Der erste Schritt: von direkten zu indirekten Steuern

Der erste Schritt einer großen Steuerreform sollte auf eine Abkehr von direkten Einkommens- oder Unternehmenssteuern und eine Hinwendung zu indirekten Steuern, also insbesondere zu Mehrwert- und Verbrauchssteuern ausgerichtet sein. Dadurch wird die hiesige Wertschöpfung steuerlich entlastet. Das macht deutsche Güter und Dienstleistungen im In- wie auch im Ausland billiger und damit international wettbewerbsfähiger. Positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte sind die Folge. Sie spülen automatisch mehr Steuereinnahmen in die öffentlichen Kassen.

Zur Abkehr von direkten Einkommenssteuern gehören eine Anhebung des Steuerfreibetrags pro Kopf, die Abschaffung der kalten Progression und ein Übergang zu einem Stufenmodell mit drei unterschiedlichen Steuersätzen: einem tiefen Steuersatz für Geringverdiener, einem mittleren für mittlere und einem hohen für höhere Einkommensgruppen. Wie hoch die Steuersätze in der Praxis konkret sein und für welche Einkommensgruppen sie genau gelten sollen, müsste das Ergebnis der zu führenden Koalitionsverhandlungen sein. Dabei ist selbstredend offensichtlich, dass die Festlegung davon abhängig ist, welche Aufgaben dem Staat übertragen werden, wie weit die Umverteilung gehen und welches Volumen die Staatsaufgaben demzufolge haben sollen.

Die Regel ist einfach: je mehr vom Staat erwartet wird, desto höher muss die Steuerbelastung werden. Und das wiederum muss mit den Wachstums- und Beschäftigungseffekten abgewogen werden, die mit einer direkten Besteuerung verbunden sind: je höher die steuerliche Belastung der Einkommen, desto unattraktiver wird es, gering entlöhnte Arbeit anzunehmen und desto größer ist die Versuchung, von staatlicher Unterstützung – vielleicht noch gepaart mit Einkünften aus Schwarzarbeit – zu leben. Dazu kommt, dass bei einer zu starken individuellen Steuerlast Besserverdienende und Unternehmenssitze innerhalb des europäischen Binnenmarktes in jene Länder ausweichen können, die direkte Steuersätze senken und Gewinne überhaupt nicht mehr oder nur sehr gering besteuern.

Richtig ist, dass eine Hinwendung zu höheren Mehrwertsteuersätzen sozialpolitisch blind ist. Sie trifft alle gleich und nimmt keine Rücksicht auf die Leistungsfähigkeit der Betroffenen. Die Mehrwertsteuer besteuert, wer konsumiert. Sie wirkt regressiv. Weil Ärmere einen relativ größeren Teil ihres Einkommens zum Kauf von Gütern des täglichen Verbrauchs ausgeben müssen als gut Verdienende oder Reiche, ist die Mehrwertsteuer ungerecht. Die Mehrwertsteuer auf Babywindeln ist für die Professorenfamilie kaum spürbar. Für die alleinerziehende, arbeitslose Mutter ist sie eine zusätzliche Last. Also beginnt der Staat einzelne Konsumgüter von der Mehrwertsteuer teils oder vollständig zu befreien. Mieten, Dienstleistungen von Ärzten und Krankenhäusern, Ausgaben für Theater-, Konzert- und Museumsbesuche sind Mehrwertsteuer frei. Für Nahrungsmittel, Personennahverkehr, Bücher, Zeitungen, Zeitschriften und nicht in Flaschen verkauftes Wasser gilt ein ermäßigter Mehrwertsteuersatz von 7%. So gut so recht.

Was aber gut gemeint ist, muss noch nicht gut gemacht sein. Wie oft wohl die alleinerziehende, arbeitslose Mutter im Stadttheater oder bei den Bayreuther Festspielen in der Loge sitzt? Ob wohl Katzenfutter wirklich ein zu subventionierendes Nahrungsmittel ist? Sollen wirklich alle Freizeit-, Computer- und Regenbogen-Zeitschriften steuerlich begünstigt werden? Von der Befreiung oder dem ermäßigten Mehrwertsteuersatz profitiert die Professorenfamilie eben genauso wie die alleinerziehende arbeitslose Mutter. Wäre es da nicht klüger, alle den vollen Mehrwertsteuersatz entrichten zu lassen und dafür den sozial Schwächeren als Kompensation direkt mehr Geld in Form höherer Transferzahlungen zu geben oder höhere Steuerfreibeträge pro Kopf der Familie festzuschreiben? Dann könnten sich alle selber lieb sein, wofür genau sie ihr Geld ausgeben.

Daraus folgt eines klar: Die sozialpolitische Blindheit der Mehrwertsteuer muss durch gezielte direkte Hilfen an einkommensschwache Haushalte korrigiert werden. Höhere Freibeträge pro Kopf bei den direkten Steuern sind eine zielgenaue Entlastung, die genau jenen besonders hilft, die durch die Mehrwertsteuer besonders belastet werden. Wer die Gerechtigkeit im Auge hat, soll den Armen und Schwachen der Gesellschaft direkt helfen. Er soll das Arbeitslosengeld anheben, für qualitativ gute und trotzdem billige Kindertagesstätten, Ganztagesschulen mit kostenlosem Mittagessen und qualifizierter Aufgabenhilfe sorgen, den Arbeitsmarkt flexibilisieren, so dass viele Menschen möglichst rasch eine Beschäftigung finden. Sozialhilfe bis hin zu einem Bürgergeld für alle wirkt dort am stärksten, wo die Not am größten ist. Sie sind ökonomisch die besseren Antworten, als der Versuch, mit einer tiefen oder gar einer ermäßigten Mehrwertsteuer Sozialpolitik betreiben zu wollen.

Eine Anhebung der Mehrwertsteuer von heute 19% auf 25% würde vieles teurer machen. Die Konsumlust würde geringer. Deshalb darf diese Maßnahme nicht isoliert getroffen werden. Sonst ist sie für die noch schwache Konjunktur das reine Gift. Sie kann nur bei gleichzeitiger Entlastung bei den direkten Steuern erfolgen. Eine Mehrwertsteuererhöhung um sechs Prozentpunkte würde erlauben, die direkten Steuern und Abgaben zu senken. Noch einmal: der sozialen Ausgewogenheit wegen spricht nichts dagegen, die direkten Transfers an die Ärmsten zu erhöhen und die Steuerfreibeträge nach oben zu setzen.

Die Verschiebung von der direkten zur indirekten Steuererhebung ist kein Nullsummenspiel. Der erhöhte Mehrwertsteuersatz verlangt keinen bürokratischen Zusatzaufwand. Vollzug und Erhebung sind relativ einfach zu handhaben und relativ schwer zu umgehen. Die Mehrwertsteuererhöhung hat keinen Einfluss auf die Exportpreise. Sie wird auch von allen Touristen mitgetragen. Vor allem aber wird es für viele Deutsche und vielleicht sogar auch für den einen oder anderen Ausländer attraktiver werden, den Steuersitz in Deutschland zu haben. Die Devise für ein neues, einfaches, transparentes, gerechtes Steuermodell für Deutschland muss also heißen hoch mit den Mehrwertsteuersätzen, runter mit den direkten Steuersätzen, weg mit den indirekten Hilfen, Subventionen und Privilegien dafür hin zu direkten Unterstützungszahlungen an all jene, die wirklich Hilfe nötig haben.

Der zweite Schritt: Lohnnebenkostensenkung

Der zweite Eckpfeiler einer großen Steuerreform müsste den seit Anfang der 1990er Jahre bereits eingeschlagenen Pfad beschleunigt weiter beschreiten und konsequent eine weitergehende Abkehr von einer Finanzierung der Sozialversicherungssysteme über Lohnnebenkosten hin zu einer Steuerfinanzierung anstreben. Denn heute wird jede Arbeitsstunde mit zusätzlichen Abgaben von fast 40% in Form der Lohnnebenkosten belastet. Die Lohnnebenkosten verteuern einseitig Arbeit, so dass selbst dort Automaten eingesetzt werden, wo Menschen genau so gut die Aufgaben erledigen könnten. Kein Wunder, wird automatisiert und werden teure Arbeitskräfte durch billigere Maschinen ersetzt. Kein Wunder, ist für viele Tätigkeit die Schwarzarbeit attraktiv. Kein Wunder, werden arbeitsintensive Produktionsprozesse ins Ausland verlagert.

Ausgerechnet der Faktor Arbeit trägt über die Lohnnebenkosten die Hauptlast der Alters-, der Kranken- und der Pflegeversicherung. Die Abgaben für die Sozialversicherungen sind eine Beschäftigungsbremse – vor allem im Bereich der gering qualifizierten Tätigkeiten. Sie wirken wie eine Strafsteuer auf Arbeit. Sie treiben einen Keil zwischen Brutto- und Nettoeinkommen. Der Keil hat sich in den 1990er Jahren gewaltig verbreitert – nicht zuletzt, weil die deutsche Wiedervereinigung in hohem Masse über die Sozialversicherungssysteme finanziert worden ist.

Wenn brutto und netto derart stark auseinander klaffen, steigen die Anreize zu Schattenwirtschaft und sinken die Abstände zwischen dem was am Ende eines Monats durch harte Arbeit übrig bleibt und dem, was vom Sozialamt ausbezahlt wird. Gerade im Niedriglohnbereich nimmt so die Bereitschaft ab, schlechter bezahlte Jobs anzunehmen. Zu oft ist die Kombination von Arbeitslosengeld und Schwarzarbeit attraktiver als ein reguläres Beschäftigungsverhältnis.

Alles was hilft, die Lohnnebenkosten zu senken, hilft der legalen Beschäftigung. Jeder Prozentpunkt weniger bedeutet, Arbeit billiger und damit wettbewerbsfähiger zu machen – nicht nur gegenüber den Konkurrenten im Ausland, sondern auch gegenüber den Maschinen in Deutschland. Eine Senkung der Lohnnebenkosten muss also zuoberst auf der wirtschaftspolitischen Agenda einer neuen Bundesregierung stehen. Kapitaleinkommen, Zinserträge, Mieteinnahmen und eben auch die Mehrwertsteuereinnahmen sollen einen höheren Beitrag zur Finanzierung der Sozialversicherungen leisten, was sie übrigens de facto in steigendem Ausmaße auch bereits längstens tun, weil die Defizite der Sozialversicherungssysteme zunehmend aus dem Staatshaushalt finanziert werden.

Der dritte Schritt: Mindestsicherung statt Mindestlohn

Eine pragmatische, konsensorientierte Steuerreform müsste drittens die sozialpolitische Forderung nach Mindestlöhnen durch die Gewährung einer Mindestsicherung aufgreifen. Es gibt bestens bekannte, mehrfach erläuterte und immer wieder vorgetragene gute ökonomische Gründe, die schlüssig und überzeugend gegen Mindestlöhne sprechen. Aber offensichtlich sind die politischen Entscheidungsträger nicht willens, sich die klugen ökonomischen Argumente zu Eigen zu machen. Scheinbar überwiegt bei Ihnen die Überzeugung, dass sich mit einer Position für den Mindestlohn mehr Wählerstimmen gewinnen lassen als mit einer Position gegen den Mindestlohn. Und ebenso offensichtlich liegen sie mit dieser Einschätzung in der politischen Wirklichkeit nicht daneben.

Eine überragende Mehrheit der Deutschen plädiert bei Meinungsumfragen für und nicht gegen Mindestlöhne. Die Angst, durch Arbeit nicht genug für die Finanzierung des Lebensunterhalts verdienen zu können, belastet viele Deutsche. Selbst jene, die gut verdienen, sind sich nicht so recht im Klaren, wie lange sie sich ihres Jobs noch sicher sein können. Also schielen auch sie insgeheim auf Mindestlöhne, um im Falle eines Falles nicht ins Bodenlose zu fallen. Gegenüber diesen Sorgen helfen gute ökonomische Hinweise auf die beschäftigungszerstörenden Wirkungen von Mindestlöhnen offenbar wenig.

Wenn es nicht so sehr eine Frage der ökonomischen Rationalität, sondern viel eher eine Frage des polit- ökonomischen Spannungsfeldes ist, das politische Entscheidungsträger für und nicht gegen Mindestlöhne stimmen lässt, kann die Antwort nicht die Forderung nach einer first- best-Lösung (also einem Verzicht auf Mindestlöhne) liegen, sondern in der Suche nach second-best-Lösungen. Eine offensichtliche Second-Best-Lösung wäre die Akzeptanz eines Mindestlohnes auf geringem Niveau. Sie dürfte auf erheblichen politischen Widerstand stoßen.

Eine andere Second-Best- Lösung besteht darin, den politischen Fokus weg von einem Mindestlohn und hin zu einer Mindestsicherung zu verlagern. Wer diesen zweiten Weg einschlägt, begibt sich auf die Diskussionsebene, die im weitesten Sinne mit der Forderung nach einem Grundeinkommen endet. Dabei ist das Grundeinkommen nichts anderes als ein Steuerfreibetrag in Höhe des Existenzminimums – so wie er bereits heute in Deutschland allen gewährt werden muss.

Die Forderung nach einem Grundeinkommen als Mindestsicherung für alle ist ein pragmatischer Kompromiss. Er schlägt der polit-ökonomischen Bewegung für einen Mindestlohn das Argument aus der Hand, ein Mindestlohn sei erforderlich, um „arm durch Arbeit“ zu verhindern. Wer sicher ist, dass ein Misserfolg nicht zu einem bodenlosen Fall in Not und Armut führt, wird mehr wagen. Wer weiß, dass, was immer auch geschieht, das Existenzminimum gesichert ist, wird kommende Herausforderungen eher als Chance und weniger als Bedrohung bewerten und rascher zu unverzichtbaren Veränderungen bereit sein.

Die Versicherungsökonomie zeigt überzeugend, dass eine individuelle Mindestsicherung positive gesamtwirtschaftliche Effekte auslöst. Hierin liegt die Rechtfertigung für Pflichtversicherungen, beispielsweise einer Kfz-Haftpflichtversicherung oder einer Kranken- und Unfallversicherung. Hierin liegen auch gute ökonomische Gründe für eine staatliche Sozialpolitik, die dem Ziel dient, allen Staatsangehörigen das Existenzminimum zu sichern. Dafür sprechen auch Erkenntnisse aus der Sozialökonomie, die zeigen, dass in einem Land, in dem die Verteilung der Einkommen als einigermaßen gerecht empfunden wird, das wirtschaftliche Wachstum stärker ist.

Festzulegen ist eine Mindestsicherung für alle – wie sie faktisch in Deutschland natürlich durch das Arbeitslosengeld II und die Sozialhilfe für nicht Erwerbsfähige bereits besteht. Und hier zeigt sich, wie kompromissfähig die Idee einer Mindestsicherung gerade für Koalitionen ist, die mehrere Parteien in die Regierungsverantwortung einbinden müssen. Haben sich die Parteien einmal auf die Grundsatzentscheidung für ein Grundeinkommen geeinigt, ist die Festlegung der Höhe eine Frage der politischen Präferenzen. Dabei gilt ein äusserst einfacher ökonomischer Zusammenhang: Ein hohes Grundeinkommen bedingt hohe Steuersätze, ein niedriges Grundeinkommen ermöglicht tiefe Steuersätze. Hohes Grundeinkommen und hohe Steuersätze verringern den Anreiz zu arbeiten, tiefes Grundeinkommen und tiefe Steuersätze verstärken den Anreiz zu arbeiten. Je höher der Anreiz zu arbeiten, um so einfacher wird das Grundeinkommen zu finanzieren sein, je geringer die Arbeitsanreize, um so weniger wird das Grundeinkommen finanzierbar sein.

Es mag sein, dass sich Parteien, um die Gunst des Publikums zu gewinnen, darin überbieten, das bedingungslose Grundeinkommen zu erhöhen. Das ist doch aber heute auch schon nicht anders, wenn es beispielsweise darum geht, das Existenzminimum zu definieren oder die Höhe der Sozialleistungen und Renten festzulegen. Die Auseinandersetzung mit normativ völlig unterschiedlichen Standpunkten gehört nun einmal zu einer Demokratie. Hier hilft nicht Gegenpolemik, sondern Aufklärung.

Es gilt, der Bevölkerung zu offenbaren, welche ökonomischen Folgen mit welcher politischen Wahlentscheidung verbunden sind, und welche Rückwirkungen sich daraus auf das individuelle Verhalten ergeben. Gerade aus direkt-demokratischen Entscheidungsprozessen, beispielsweise in der Schweiz, weiss man, dass sich Menschen von Populisten dann nicht verführen lassen, wenn ihnen klar gemacht wird, dass mit steigenden Ansprüchen an den Staat auch die Steuern und Abgaben angehoben werden müssen und es unklug ist, den Bogen der individuellen Steuer- und Abgabenbelastung so zu überspannen, dass er letztlich bricht. Wieso sollte es nicht auch in Deutschland einer neuen Bundesregierung möglich sein, der Bevölkerung diese einfache Logik zu vermitteln?

Dieser Beitrag erschien zuerst in der Reihe Policy Papers des HWWI.

Das Machbare möglich machen: Was eine neue Bundesregierung tun müsste on CARTA | 19 comments

Die Monopolkommission hat ziemlich genau vor einem Jahr in ihrem Sondergutachten dargelegt, dass der von der Deutschen Post AG und ver.di ausgehandelte Post-Mindestlohn nichts Anderes zum Ziel hat, als den Wettbewerb auf dem Post-Markt zu ersticken. Unsere Forderung war daher, dem Bundeskartellamt wenigstens ein Anhörungsrecht bei der Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne einzuräumen.

Auch in den beiden jüngsten Gesetzesentwürfen der Bundesregierung zur Einführung von branchenspezifischen Mindestlöhnen ist jedoch nach wie vor kein Anhörungsrecht für das Bundeskartellamt als Anwalt des Wettbewerbs vorgesehen. Als Vorsitzender der Monopolkommission sehe ich hier dringenden Nachbesserungsbedarf, da sonst Wettbewerb und Verbraucher systematisch benachteiligt werden. Wenn der Wettbewerb ausgeschaltet wird, zahlt der Verbraucher letzten Endes die Zeche, während Monopolrenten bei etablierten Unternehmen zementiert werden.

In unserem Post-Sondergutachten vom Dezember 2007 hieß es zum Post-Mindestlohn: “Dieser branchenweit verbindliche Mindestlohn hat offensichtlich nicht das Ziel, die Interessen inländischer Arbeitnehmer zu schützen, sondern vielmehr soll der Wettbewerb im Postmarkt torpediert werden. Die Deutsche Post AG kann damit die Kosten ihrer Wettbewerber massiv erhöhen, ohne selbst betroffen zu sein. Gleichzeitig wird die Entstehung neuer Stellen im Niedriglohnsektor behindert.

Ein überhöhter Mindestlohn verhindert zudem eine Senkung der Portopreise und schadet damit den Verbrauchern. Dabei haben die gesunkenen Preise und die verbesserte Qualität im Paketbereich und auf Nischenmärkten wie dem Markt für die förmliche Zustellung gezeigt, dass der Wettbewerb auf den Postmärkten den Verbrauchern große Vorteile bringt. Die Monopolkommission schlägt vor, dem Bundeskartellamt bei jeglicher Form der Allgemeinverbindlicherklärung eines Tarifvertrags durch den Bundesarbeitsminister ein generelles Anhörungsrecht einzuräumen. Damit soll sichergestellt werden, dass die Auswirkungen auf den Produktmarktwettbewerb und die Interessen der Verbraucher bei der Entscheidung des Ministers hinreichend berücksichtigt werden.”

Keine frohe Weihnachtspost für die Deutsche Post AG on CARTA | 3 comments

Ich darf heute (Montag, 3.11.2008) als Sachverständiger im Bundestag (Ausschuss für Arbeit und Soziales) dazu Stellung nehmen. Diese Ausführungen beruhen auf meiner schriftlichen Stellungnahme. (Ich habe mich in dieser Form – der Ordnung halber sei darauf hingewiesen – auch bei www.wirtschaftlichefreiheit.de dazu geäußert). Was also ist von den Gesetzesvorhaben zu halten?

Mindestlöhne bergen stets die Gefahr zusätzlicher Arbeitslosigkeit. Es gibt zwar einzelne Studien, die zeigen, dass dies nicht in jedem Fall so sein muss (berühmt ist insbesondere die Studie zu Burger-Flippern in den USA von Card und Krueger aus dem Jahr 1994). Die Mehrheit der Studien belegt aber, dass die Beschäftigung tendenziell zurückgeht, vor allem je höher der Mindestlohn ist.

Die negativen Beschäftigungseffekte allein bedeuten jedoch nicht, dass ein staatlicher Mindestlohn sofort zu verwerfen wäre. Politisch mag man sich ja durchaus für einen Mindestlohn entscheiden, auch wenn er zu einer höheren Arbeitslosigkeit führt. Denn dem Mehr an Arbeitslosigkeit steht ja ggf. ein zusätzliches Einkommen der Arbeitnehmer und Arbeit­nehmerinnen gegenüber, welche zum Mindestlohn beschäftigt werden und ansonsten einen geringeren Lohn bezogen hätten. Problematisch ist allerdings, dass auch letzteres keineswegs sicher ist, da zumeist staatliche Transfers entfallen, wenn das Arbeitseinkommen steigt. In diesem Fall ergibt sich höchstens ein positiver Effekt für die öffentlichen Haushalte, da die staatlichen Transferleistungen sinken. Das verfügbare Einkommen für die betroffenen Haushalte steigt dann aber kaum. Die ökonomische Literatur belegt, dass sich Armut mit einem Mindestlohn nur schwer bekämpfen lässt, weil dieser einfach nicht am Haushaltseinkommen ansetzt.

Die Abwägung zwischen mehr Arbeitslosigkeit einerseits und möglicherweise mehr Einkommen der zum Mindestlohn (weiterhin) Beschäftigten bzw. einer geringeren Belastung der öffentlichen Haushalte (aufgrund sinkender Transferleistungen) andererseits ist dann eine politische bzw. ethische Entscheidung. Aus Sicht des Finanzministers kann ein Mindestlohn deshalb jedoch sehr attraktiv sein: Er entlastet ggf. die öffentlichen Kassen aufgrund sinkender Sozialtransfers, selbst wenn er den Betroffenen kaum hilft, weil er deren Einkommen netto kaum erhöht.

Im Grunde ist jedoch der ganze Versuch verfehlt, über Mindestlöhne soziale Gerechtigkeit zu schaffen. Es ist richtig, dass Markt und Wettbewerb nicht für umfassende soziale Gerechtigkeit sorgen können. Das Schaffen sozialer Gerechtigkeit ist daher eine Aufgabe des Staates. Dies kann durch Transfers geschehen oder, besser noch, durch die Schaffung gleicher Bildungschancen und ein gutes Bildungssystem. Durch das Setzen staatlicher Mindestlöhne soll nun aber gerade dem Markt eine Aufgabe übertragen werden, welche er nicht lösen kann. Unternehmen sollen Arbeitnehmern mehr zahlen als „der Markt hergibt“. Da bleibt das ungute Gefühl, der Staat versuche sich hier der Verantwortung zu entziehen, durch Bildungsmöglichkeiten, Transferzahlungen, etc. selbst für soziale Gerechtigkeit zu sorgen. Die Frage der sozialen Gerechtigkeit wird gewissermaßen privatisiert. Unternehmen sollen nun für soziale Gerechtigkeit sorgen, die der Staat anscheinend nicht mehr schaffen kann oder will.

Die beiden vorgesehenen Gesetze weisen jedoch neben diesen allgemeinen Erwägungen eine ganze Reihe von Schwächen auf. Ich habe in meiner schriftlichen Stellungnahme zur Expertenanhörung im Bundestag hingewiesen, will diese aber auch hier kurz ausführen.

Branchenspezifische Mindestlöhne, so wie sie in Deutschland durch die beiden Gesetzesnovellierungen vorgesehen sind, bergen die zusätzliche Gefahr, dass der Wettbewerb auf den betroffenen Produktmärkten ausgehebelt wird, wie im Fall des Mindestlohnes im Postbereich klar zu erkennen war. Die Monopolkommission hat dies in ihrem 51. Sondergutachten vom Dezember 2007 deutlich herausgearbeitet. Leidtragende sind hier neben den vom Markt verdrängten Wettbewerbern vor allem die Verbraucher, welche die Konsequenzen letztlich in Form höherer Preise und geringerer Auswahl zu tragen haben.

Die Gefahr ist somit, wie der Fall des Mindestlohnes bei der Post besonders eindrucksvoll belegt, dass Mindestlöhne strategisch genutzt werden, um den Wettbewerb auf den Produktmärkten auszubremsen. Natürlich mag man argumentieren, dass die PIN Group und andere ggf. auch ohne Mindestlohn nicht konkurrenzfähig gewesen wären. Unstrittig ist jedoch, dass der Aktienkurs der Deutschen Post AG nach dem Beschluss des Post-Mindestlohnes einen kräftigen Sprung nach oben gemacht hat, d.h. der Markt hat als Reaktion auf den Mindestlohn steigende Gewinne der Deutschen Post AG (bzw. einen geringeren Wettbewerbsdruck) erwartet.

An der Öffentlichkeit nahezu unbemerkt vorbei geht zudem auch, dass es im Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen nicht mehr nur um eine absolute Untergrenze für den Lohn, sondern um mehr oder minder umfangreiche staatliche Lohngitter bzw. Quasi-Tarifverträge geht. Vielmehr wird in §4 Abs. 4 die Möglichkeit eröffnet, Mindestlöhne nach Art der Tätigkeit, Qualifikation der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen und nach Regionen zu differenzieren.

Gerade weil die Gefahr der strategischen Manipulation insbesondere bei branchenspezifischen Mindestlöhnen besteht, hat die Monopolkommission sich im Dezember 2007 auch dafür ausgesprochen, dem Bundeskartellamt als Anwalt des Wettbewerbs und damit auch der Verbraucher wenigstens ein Anhörungsrecht bei der Festlegung branchenspezifischer Mindestlöhne einzuräumen. Ansonsten werden die Verbraucher systematisch bei der Festlegung von Mindestlöhnen ausgeschlossen, obwohl die Nachfrager systematisch durch die resultierenden Preiseffekte von Mindestlöhnen betroffen sind. Ökonomisch gesprochen besteht hier die Gefahr, dass Verträge zu Lasten Dritter geschlossen werden. Es ist nicht ersichtlich, warum nicht wenigstens ein Anhörungsrecht eingeräumt werden kann, sodass auf die eklatantesten Fehlentwicklungen wirksam hingewiesen werden könnte.

Insbesondere die Differenzierung nach Art der Tätigkeit und nach Qualifikation der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen macht deutlich, dass es nicht mehr nur allein um ein absolut notwendiges Einkommensminimum geht. Es ist jedenfalls als Ökonom nicht leicht verständlich, warum für einen qualifizierten Arbeitnehmer, wie einen Facharbeiter oder einen Akademiker, aus sozialen Gründen ein höherer Mindestlohn notwendig ist als für einen ungelernten Arbeitnehmer. Anders ausgedrückt ist zu fragen, warum ein ungelernter Arbeitnehmer mit einem geringeren Lohn auskommen soll als ein höher qualifizierter, wenn der Arbeitsmarkt in keinem der beiden Fälle einen höheren Lohn „hergibt“.

In Europa wäre es daher auch einzigartig, wenn neben dem gesetzlichen Mindestlohn für die unterste Qualifikationsstufe eine Ausdifferenzierung des staatlichen Mindestlohnes nach Qualifikation der Arbeitnehmer o.ä. vorgenommen würde. Genau dies soll jedoch in Deutschland ermöglicht werden, sodass von staatlicher Seite Quasi-Tarifverträge geschaffen werden. Die staatliche Tariffestlegung tritt dann in direkte Konkurrenz zu privaten Tarifverhandlungen. Die Verhandlungsmacht der Tarifparteien wird dadurch verändert, dass es als Rückfallposition nun die staatliche Lohnfestlegung gibt. Dies vermindert auch die Anreize, überhaupt zu Tarifabschlüssen zu gelangen. Es besteht die Gefahr, dass die Tarifbindung noch weiter als bisher zurückgehen wird und es zu einer schleichenden Aushöhlung der Tarifautonomie kommen wird. Im schlimmsten Fall ist die im Gesetzesentwurf vorgesehene Klausel der Einstieg in den umfassenden Ausstieg aus der Tarifautonomie und der Beginn zunehmender staatlicher Lohnfestlegungen.

Mit einer sinkenden Notwendigkeit, Tarifverträge auszuhandeln, sinkt auch die Notwendigkeit bzw. der Anreiz sich in einer Gewerkschaft oder einem Arbeitgeberverband zu organisieren. Warum soll jemand noch Mitglied einer Gewerkschaft werden, wenn nicht die Gewerkschaft, sondern der Staat für die angemessene Entlohnung sorgt? Der Organisationsgrad dürfte daher in Folge weiter zurückgehen. Dies wiederum würde die Gewerkschaften weiter schwächen und eine staatliche Lohnfestlegung noch notwendiger erscheinen lassen. Dies ist der Beginn einer Abwärtsspirale, an deren Ende auch das Ende der Tarifautonomie stehen wird.

Verstärkt wird dieser Effekt durch den vorgesehenen Vorrang der Rechtsverordnungen über Mindestentgelte gegenüber tarifvertraglichen Regeln, welche als für den einzelnen „ungünstiger“ angesehen werden. Dies führt de facto zu einer Marktabschottung des „Gewerkschaftsmarktes“, d.h. die Konkurrenz um die kollektive Vertretung von Arbeitnehmerinteressen wird ausgebremst. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund der restriktiven Auslegung des Günstigkeitsprinzips durch die Gerichte, die auch der Sachverständigenrat z.B. 2001 und 2002 kritisiert hat. Problematisch ist in diesem Kontext auch, dass die Konkurrenz alternativer Entlohnungssysteme beschnitten wird. Wie z.B. sollen Gewinnbeteiligungen oder Leistungsanreize mit Stundenlöhnen verglichen werden?

Alternative Gewerkschaften, wie der Christliche Gewerkschaftsbund, drohen durch den Vorrang von Rechtsverordnungen gegenüber Tarifverträgen vom Markt für die kollektive Vertretung von Arbeitnehmerinteressen verdrängt zu werden. Dies wiederum dürfte sich negativ auf den gewerkschaftlichen Organisationsgrad insgesamt auswirken und die Talfahrt auf der oben beschriebenen Abwärtsspirale noch beschleunigen.

Der Vorrang von Rechtsverordnungen über Mindestentgelte dürfte auch kaum mit dem expliziten Ziel des Gesetzes vereinbar sein, die Tarifautonomie mit ihren Elementen der positiven und der negativen Koalitionsfreiheit zu stärken. Es ist zu befürchten, dass das Gegenteil des Gewünschten eintritt und tarifvertragliche Regelungen weiter zurückgedrängt werden zu Gunsten staatlicher Tariffestlegungen.

Was das Arbeitnehmer-Entsendegesetz angeht, so ist doch auffällig, dass in dem nach Beschäftigtenzahl größeren Teil der Branchen, die bis zum 31.3.2008 eine Aufnahme in das Arbeitnehmer-Entsendegesetz beantragt haben, keine größere Entsendeproblematik bekannt ist. Dies gilt für die Zeitarbeit, das Wach- und Sicherheitsgewerbe, die Entsorgungswirtschaft und die außerbetriebliche Weiterbildung (zusammen über 1 Mio. Beschäftigte). In den vier anderen Branchen (Altenpflege, Forstdienstleistungen, Textilreinigung und Bergbauspezialarbeiten (insgesamt etwa 300 000 Beschäftigte) könnte teilweise eine Entsendeproblematik bestehen. Doch ist auch diese nicht hinreichend belegt, um von sozialen Verwerfungen zu sprechen, die das Gesetz eigentlich fordert.

In einigen dieser Branchen besteht jedoch eine rege Tarifkonkurrenz. Als Wettbewerbsökonom drängt sich der Verdacht auf, dass es darum gehen könnte, diese Tarifkonkurrenz zu unterbinden und eine „Entmonopolisierung“ des Gewerkschaftsmarktes zu verhindern. Diese Wirkung wird sich in jedem Fall auch dadurch entfalten, dass der Größe bzw. Mitgliederzahl der Gewerkschaft (welche unter den Geltungsbereich des Tarifvertrages fällt) ein besonderer Stellenwert beigemessen werden soll. Somit droht die Gefahr, dass kleinere Gewerkschaften systematisch von den größeren verdrängt werden. Die Neugründung und Etablierung von (tariffähigen) Gewerkschaften in Konkurrenz zu den DGB-Gewerkschaften dürfte damit erheblich erschwert werden.

Alles in allem bahnt sich hier eine unheilige Allianz an: Die Arbeitgeber möchten den Wettbewerb auf den Produktmärkten ausbremsen, die DGB-Gewerkschaften wollen die entstehende Tarifkonkurrenz auf dem “Markt” für die kollektive Vertreung von Arbeitnehmerinteressen unterbinden und der Staat möchte die öffentlichen Kassen entlasten sowie die Sozialtransfers zurückfahren. Leidtragende werden zunächst Arbeitslose und Verbraucher sein. Langfristig droht jedoch die besagte Tarifautonomie ausgehebelt zu werden. Dies kann auch nicht im Interesse der etablierten Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände sein.

Mindestlöhne und die Privatisierung der sozialen Gerechtigkeit on CARTA | 10 comments

Zur öffentlichen Anhörung eingeladen sind neben Vertretern von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen oder ihnen nahe stehenden Institutionen (wie die gewerkschaftsnahe Hans-Böckler-Stiftung) auch Wissenschaftler und andere sachkundige Personen: Zwei Juristen, zwei Theologen, eine Arbeitsmarktforscherin und ein Ökonom.

Meine Stellungnahme vor dem Ausschuss werde ich in den nächsten Tagen hier als Kommentar posten.

Das Ende der Tarifautonomie on CARTA | No comment