Vielen Telekommunikationsgesellschaften sind die Margen im Breitband-Geschäft inzwischen zu gering. Zur Absicherung der Investitionen für Breitbandnetzausbau fordern sie mehr Gestaltungsspielraum bei Internet-Preismodellen. Sie wollen stärker bestimmen, wer ihre Netze nutzt und zu welchen Konditionen. Die Telekommunikationsunternehmen stellen damit nichts weniger als das bislang zentrale Paradigma der Netzneutralität in Frage.

Im Internet ist es nicht üblich, einzelne Dienste zu diskriminieren oder eine Preisdifferenzierung nach Dienstqualitäten vorzunehmen. Würden diese Forderungen Realität, könnte beispielsweise für eine besonders hochwertige Übertragung von YouTube-Videos eine Extragebühr erhoben werden. Die Telekommunikationsunternehmen erhielten dann erstmals die Möglichkeit, an den Gewinnen der Suchmaschinen- und Web 2.0-Anbieter zu partizipieren. Bereits im Jahre 2005 forderte der frühere AT&T-Chef Ed Whitacre, neben den Verbrauchern verstärkt auch die „Googles“ für den Gebrauch ihrer Leitungen zur Kasse zu bitten. Denn sie kämen nur zu einem geringen Prozentsatz für die Kosten des von ihnen verursachten Breitbandverkehrs auf.

Die Internet-Community reagiert heftig auf diese Forderungen der Telekommunikationswirtschaft. Die Ungleichbehandlung von Diensten und die Einführung eines zusätzlichen „Wegezolls“ für den Datenverkehr wird von ihnen als Sieg des Big Business gegenüber einem freien Kommunikationsprozess verstanden. Aber auch die Internetwirtschaft plädiert für den Erhalt des Status quo und die Offenheit des Internets. Sie sieht hierin eine Voraussetzung dafür, dass das Internet auch in Zukunft als ein kraftvoller Motor für Kreativität, Innovation und Wachstum fungieren kann. Sei die Netzneutralität nicht gesichert, könnten neue Angebote nicht darauf aufbauen, ohne weiteres jedem Nutzer ungehindert zur Verfügung zu stehen. Vielmehr müssten neue Anbieter befürchten, von den etablierten Netzbetreibern „ausge­­­bremst“ zu werden.

Es kann daher nicht verwundern, dass es derzeit eine intensive Debatte um das Für und Wider der Netzneutralität und die zutreffenden regulatorischen Maßnahmen gibt. Reicht hier die Aufklärung der Verbraucher aus oder bedarf es weitergehender Maßnahmen? Die Debatte ist von den USA ausgegangen und zwischenzeitlich auch zu uns nach Europa herübergeschwappt. Selbst im Koalitionsvertrag der neuen Regierung wird das Thema „Netzneutralität“ als ein wichtiges Regulierungsfeld eingestuft. Der Streit hat große mediale Aufmerksamkeit erlangt. Schließlich geht es um die Existenz des Internets, wie wir es heute kennen.

Bevor die Reaktionen dieser Debatte in den USA und Europa dargestellt werden, gilt es zunächst den Begriff der Netzneutralität zu bestimmen: Netzneutralität ist eine Bezeichnung für die neutrale Datenübermittlung im Internet. Das Internet transportiert Daten „unwissend“ in Paketen. Nach dem best effort-Prinzip werden alle Datenpakete gleichbehandelt. Das Internet ist damit dienste- und applikationenneutral. Die Transportgeschwindigkeit der Pakete wird allein durch die verfügbare Bandbreite bestimmt. Eine Steuerung dieser Pakete in dem Sinne, dass sie priorisiert, verlangsamt oder gestoppt werden könnten, ist nicht möglich.

Die 4+2 Prinzipien der Netzneutralität

Die amerikanische Telekommunikationsaufsicht FCC hat in ihren Entscheidungen vier Grundsätze der Netzneutralität herausgearbeitet. Hiernach sind die Verbraucher berechtigt:

1. je nach ihrer Wahl Zugang zu legalen Internetinhalten zu erhalten,
2. alle Dienste und Applikationen ihrer Wahl zu nutzen, wobei sie jedoch den Bedürfnissen der Strafverfolgung Rechnung tragen müssen,
3. alle legalen Endgeräte ihrer Wahl an das Netz anzuschließen und zu nutzen, soweit es nicht das Netzwerk schädigt,
4. Netze-, Dienste-, Service- und Internetanbieter in einem Wettbewerbsverhältnis vorzufinden.

Die Diskussion um Netzneutralität hat im September diesen Jahres erneut an Fahrt gewonnen. Der neue FCC-Chairman Genachowski hat in einer Rede angekündigt, die Netzneu­tralität weiter zu stärken und zwei weitere Prinzipien vorgestellt. Sie sollen Teil der Rechtsvorschriften der FCC (sogenannte Rules) werden.

Als fünftes Prinzip soll es Breitbandanbietern verboten sein, bestimmte Internetdienste und -anwendungen zu diskriminieren. Sie dürfen den legalen Internetverkehr weder blockieren noch verlangsamen. Auch ist es ihnen andersherum untersagt, bestimmte Dienste und Anwendungen gegenüber ihren Nutzern zu bevorzugen und ihnen auf diese Weise Vorteile zu verschaffen.

Drei Ausnahmen sollen von diesem Grundsatz gestattet sein. Zunächst soll es möglich sein, bei Überlastungen des Netzes besonders intensive Nutzer daran zu hindern, ihre Interessen zu Lasten der anderen Nutzer durchzusetzen. Auch kann die Einhaltung des Grundsatzes durchbrochen werden, wenn dies erforderlich ist, um ein sicheres, mit legalen Inhalten versehenes oder spam-freies Internet zu gewährleisten. Des Weiteren erkennt die FCC an, dass es aus Gründen des Netzausbaus von Vorteil sein kann, wenn die Betreiber ihre Netze nach Quality of Service-Gesichtspunkten betreiben. Dass die Möglichkeit der Dienstedifferenzierung in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Diskriminierungsfreiheit steht, ist evident. Darauf wird zurückzukommen sein.

Das sechste Prinzip ist das der Transparenz. Breitbandfähige Internetanbieter sind verpflichtet, ihre Netzwerkmanagement-Praktiken öffentlich darzulegen. Das Besondere am Internet sei, dass die Standards in einem offenen Prozess entstehen. Auch die Verwaltung der IP-Nummern und Domain-Namen erfolge durch die Selbstverwaltung der Internet-Community. Demgegenüber spiele sich das Netzwerkmanagement der Breitbandanbieter oft im Verborgenen ab. Größere Transparenz solle den Verbrauchern das Vertrauen geben, dass sie auch sicher sein können, den Dienst zu erhalten, für den sie bezahlen. Auch für den Gesetzgeber werde es so leichter, die Einhaltung der Netzneutralitätsgrundsätze zu überprüfen. Die FCC betont, dass diese Prinzipien zur Netzneutralität für alle Plattformen gelten sollen, also auch für das mobile Internet oder die Breitbandverbindung über Satellit. Sie sind damit technologieneutral abgefasst.

Als Begründung für diesen Vorstoß in Sachen Pro-Netzneutralität führt die FCC veränderte Marktgegebenheiten an. Sie gehe davon aus, dass die sprunghafte Verbreitung von Breitbanddiensten die Konflikte um Netzneutralität weiter zuspitzen werden und dass dieses Phänomen politischer Antworten bedürfe. Aus Sicht der Wettbewerbspolitik habe sich in den letzten Jahren die Zahl der Breitbandanbieter deutlich reduziert. Dies führe dazu, dass diskriminierende Maßnahmen zu Lasten von Wettbewerbern zunähmen. Zweitens seien Breitbandanbieter meist die „alten“ Telekommunikations- und Kabelnetzanbieter. Diese würden aber zunehmend in Wettbewerb mit den Musik- und Videodiensten der Internetanbieter treten. Sie hätten große Anreize, ihre Einkommen zu Lasten der Internetwirtschaft zu erweitern. Drittens nehme der Breitbandbedarf rasant zu.

Europäischen Kommission: Verbrauchersouveränität und Produktdifferenzierung

In Europa wird die Regulierung elektronischer Kommunikation überwiegend von der Europäischen Kommission geprägt. Sie betrachtet die amerikanische Diskussion um Netzneutralität mit Zurückhaltung. Dies liegt auch daran, dass die europäische Regulierung einen anderen Ansatz als die FCC verfolgt. So können die Regulierungsbehörden gegen Diskriminierungen aufgrund des Telekommunikations- oder Kartellrechts vorgehen, jedenfalls soweit sie von marktbeherrschenden Unternehmen ausgehen. Geht es gar um die Blockade von politisch unerwünschten Inhalten, wird dies durch das Verfassungsrecht geschützt. In der Bundesrepublik sind auch allgemeine Geschäftsbedingungen im Lichte der Meinungsfreiheit (Art. 5 GG) auszulegen. Grobe Verstöße können daher zur Nichtigkeit vertraglich vereinbarter Klauseln führen. Zudem dürfte von Belang sein, dass die großen Suchmaschinen- und Internetunternehmen vorwiegend aus den USA stammen. Hierzulande dürfte der Druck dieser Lobbygruppen weniger stark ausgeprägt sein. Sie waren in den letzten Jahren der Motor für eine strikte Regelung in Sachen Pro-Netzneutralität.

Jedoch hat vor allem die Internet-Community auch in den EU-Mitgliedstaaten eine regulatorische Sicherung der Netzneutralität gefordert. Anlass für diese Initiativen waren – wie auch zuvor in den USA – Geschäftspraktiken der Breitbandanbieter, die als unfair empfunden wurden. In der Bundesrepublik ist zum Beispiel die Blockade von Voice-over-IP durch die Mobilfunker auf heftige Kritik gestoßen. Bei T-Mobile konnte die Skype-Software bis vor kurzen nicht auf dem Apple-Handy iPhone genutzt werden. Verbraucherschützer mahnten an, dass der Internetzugang bereits durch eine Datenflatrate bezahlt worden sei. Dass die Blockaden von Internetdiensten dazu eingesetzt werden, gewünschte Extragebühren einzufordern, zeigen jüngste Geschäftspraktiken im Mobilfunkmarkt. So wird zunehmend die Möglichkeit eingeräumt, eine VoIP-Option zum Preis von monatlich 9,95 Euro zu buchen. Für diejenigen, die bisher eine Datenflatrate hatten, läuft dies auf eine nachträgliche Preiserhöhung heraus.

Der Regulierungsanstaz der EU-Kommission ist hingegen von einer Position Pro-Dienste-Differenzierung geprägt. Die Kommission betrachtet eine Priorisierung von Diensten und Produktdifferenzierungen „generell als vorteilhaft“ für den Markt, solange die Verbraucher die Möglichkeit haben, zwischen verschiedenen Zugangswegen und verschiedenen Diensten auszuwählen. Eine Grenze sei erst dann erreicht, wenn marktbeherrschende Anbieter ihre Stellung in einer Weise ausnutzten, dass diese Wahlfreiheit beeinträchtigt werde.

In ihrem neuen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation setzt die Kommission daher in erster Linie auf Transparenz, um Belange der Verbraucher zu schützen. Um eine Verschlechterung der Dienste und eine Verlangsamung des Datenverkehrs in den Netzen zu verhindern, kann die Kommission „Mindestanforderungen an die Dienstqualität“ formulieren. Diese Möglichkeit darf jedoch nicht missverstanden werden. Sie enthält, anders als dies eine Reihe von Kommentatoren geäußert haben, keine Maßnahme zur Sicherung von Netzneutralität und schon gar kein Diskriminierungsverbot, wie es die FCC kürzlich entwickelt hat. Es soll lediglich ein gewisser Qualitätsstandard eines Dienstes gewährleistet werden.

Die bis Anfang 2010 für den Telekommunikationsbereich verantwortliche Kommissarin Reding hat zu erkennen gegeben, dass sie diese Vorschläge auch für ausreichend hält, um ein hinreichendes Maß an Netzneutralität zu sichern. Sie hat angekündigt, dass sie auf dieser Basis gegen die Sperrung von VoIP im Mobilfunk vorzugehen gedenkt.

Breitbandnetze der nächsten Generation: Steigende Relevanz von Netzneutralität

Die Europäische Kommission sollte sich dazu entschließen, schärfere Vorkehrungen für die Sicherung der Netzneutralität zu treffen. Zwar sind bisher Verstöße gegen die Netzneutralität in nur wenigen Fällen in Europa dokumentiert. Jedoch wird sich das Gefährdungspotential für Beschränkungen der Offenheit des Internets durch neue Breitbandgenerationen (Next Generation Networks, NGN) deutlich erhöhen.

Bei den NGN ist es zunehmend möglich, dass die Netzknotenpunkte (Router) die transportierten Informationspakete einer Transportklasse zuordnen. Der Datenverkehr kann dann zum Beispiel je nach Art des Dienstes, Netzbelastung, benötigter Bandbreite oder möglicher Konkurrenz für die eigenen Angebote priorisiert und gesondert abgerechnet werden. Zudem wird es möglich, Pakete zu verlangsamen oder im Transport zu blockieren. Die eigenen IP-TV-Angebote lassen sich damit über Datenströme mit hoher Priorität vom restlichen Internetverkehr separieren und über die Leitungen zum Endkunden verbreiten.

Damit entsteht die Gefährdungslage, vor der die Internet-Community immer gewarnt hat. Datenpakete lassen sich nahezu beliebig sperren oder verlangsamen. Die Offenheit des Kommunikationsprozesses ist nicht mehr, wie es bisher im Internet der Fall war, – quasi automatisch – durch die Architektur des Netzes garantiert. Es muss nun politisch entschieden werden, ob und vor allem mit welchen regulatorischen Mitteln das Prinzip der Netzneutralität zukünftig gesichert werden soll.

Internet: Kommunikative Grundversorgung

Im Lichte dieser neuen Gefährdungslage sprechen für solche Maßnahmen die bereits erwähnten Belange der Förderung von Innovationen und neuen Geschäftsmodellen im Internet. Andererseits sind auch die Eigentumsrechte der Netzbetreiber (Art. 14 GG) zu berücksichtigen. Sie dürfen im Grundsatz allein darüber befinden, was mit ihren Netzen geschieht und was nicht. Nur wenn hinreichende ökonomische Anreize verfügbar sind, werden sie auch die notwendigen Netzinvestitionen vornehmen.

Es ist nicht Aufgabe von Juristen, die Wohlfahrtseffekte der einen oder anderen Interessenabwägung zu ermitteln. Sie haben sich in ihren Abwägungen vielmehr von den Wertentscheidungen der Verfassung leiten zu lassen. Und hier ist zu berücksichtigen, dass das Internet heute zur kommunikativen Grundversorgung (Art. 5, 87 f. GG) der Bevölkerung gehört: Mit dem Internet ist ein historisch einmaliger Kommunikationsraum entstanden. Der Bürger kann sich aus einer bisher nicht gekannten Vielzahl von Quellen informieren.

Der Gesetzgeber ist daher schon von Verfassungs wegen aufgerufen, Gefährdungen für eine freie und offene Internetkommunikation entgegenzutreten.

Rechtlich könnte man diese Zielsetzung umsetzen, indem man die für die kommunikative Grundversorgung erforderlichen Internetdienste in den Must-Carry-Bereich aufnimmt. Must-Carry-Regeln werden genutzt, um sicherzustellen, dass die für die Öffentlichkeit notwendigen Dienste von den Netzbetreibern verbreitet werden. Das Konzept ist zunächst auf der nationalen Ebene zugunsten der Programme öffentlich-rechtlicher Hörfunk- und Fernsehanbieter zur Anwendung gekommen. Ein Regulierer überwacht die Einhaltung. Beim Must-Carry-Ansatz würde die verfügbare Netz-Kapazität in einer Weise aufgeteilt, dass ein funktionsfähiges Internet gewährleistet ist.

Ausnahmen von diesem Grundsatz dürfen nur zugelassen werden, wenn dies aus Gründen der Verfolgung illegaler Inhalte, der zeitweiligen Netzüberlastung oder der Netzintegrität erforderlich ist. Hingegen reichen Transparenzregeln, wie sie die Europäische Kommission vorschlägt, nicht aus, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Sie setzen voraus, dass es eine hinreichende Zahl von Anbietern gibt, die den Verbrauchern Dienste offerieren, ohne den Zugang zu rechtmäßigen Inhalten zu beschränken. Hiervon kann aber nicht ausgegangen werden. Eher ist es wahrscheinlich, dass eine beachtliche Zahl der Anbieter konkurrierende Dienste diskriminieren werden. Einmal getroffene Vertragsabreden sind im Telekommunikationsbereich, wie die langen Laufzeiten zeigen, im Übrigen nicht schnell wieder zu revidieren. Die kommunikative Grundversorgung ist aber ein hohes Schutzgut. Der Gesetzgeber ist daher befugt, schon bei einem geringen Gefährdungspotenzial zu handeln.

Soweit die Bereitstellung der Internetdienste gewährleistet ist, kann eine Priorisierung des Datenverkehrs vorgenommen werden. Es ist dann die Aufgabe des Netzbetreibers und des Diensteanbieters, die hierfür erforderlichen Konditionen auszuhandeln. Schon jetzt wird in sogenannten Service-Level-Agreements festgelegt, zu welchem Preis beispielsweise hochwertige Videodienste verbreitet werden können. Die Telekommunikationsanbieter können für diesen Bereich die Extragebühren erwirtschaften, die sie benötigen, um den Netzausbau voranzutreiben. Kommt es zu keiner Vereinbarung oder ist unfaires Verhalten festzustellen, könnten die Regulierer als Schiedsrichter fungieren.

Dies bedeutet nicht, dass die Next Generation Networks gänzlich ohne Spielregeln wären. Die erwähnten Instrumente wie die Missbrauchskontrolle, die neuen Transparenzvorgaben der Europäischen Kommission und auch das Grundrecht auf Meinungsfreiheit werden das ihre leisten, um Diskriminierungen des Datenverkehrs zu begrenzen. Der hier vorgeschlagene Regelungsansatz gibt hinreichend Raum für eine Differenzierung nach Quality of Service-Gesichtspunkten und schafft die nötigen Anreize für Netzinvestitionen, ohne die Errungenschaften eines offenen und freien Internets in Frage zu stellen.

Prof. Dr. Bernd Holznagel ist Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht der Universität Münster. Der vorliegende Text ist eine im Wesentlichen gekürzte Version seines Artikels in der Fachzeitschrift Kommunikation & Recht, Heft 2 2010.

Linktipps zu Netzneutralität:

• Elektrischer Reporter: Netzneutralität: Alle Bits sind gleich?
• Christian Köhntopp: Grundrechtsfusion und ein Grundrecht auf Netzneutralität

Kommunikative Grundversorgung: Sicherung der Netzneutralität durch Must-Carry-Regeln on CARTA | 12 comments

Viviane Reding arbeitet sich an “Mythen” ab, Peter Müller nimmt es zur Kenntnis, Jürgen Doetz lauscht.

Die deutsche Tradition ist eine gänzlich andere. Und so gibt es seit neun Jahren einen wenig erquicklichen und inzwischen weitgehend langweiligen Streit zwischen Brüssel und den Bundesländern um die Regulierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten. Das jüngste Produkt dieses Streits ist der 12. Rundfunkstaatsvertrag – der versucht, irgendwie die gute alte analoge Medienordnung der Bundesrepublik mit den Vergaben aus Brüssel zu kombinieren. Überzeugend gelungen ist es nicht. Aber es herrschte seit Verkündung des Kompromisses im Oktober weitgehend Ruhe.

Bis jetzt. Denn am Montag trat Reding auf – angriffslustig und wenig geneigt, in die Kompromissitis der deutschen Medienpolitik einzustimmen. Reding sprach in der Saarländischen Landesvertretung, auf Einladung von Ministerpräsident Peter Müller, der sich gleich noch den schmissigen Titel “Europa contra ARD und ZDF?” ausgedacht hatte.

Reding ist seit neun Jahren EU-Kommissarin. In dieser Zeit hat Sie offenbar ganz genau gelernt, wie mit dem Euroskeptizismus umzugehen ist. Reding arbeitete sich an der europäisch-deutschen Medienpolitik ab, indem sie sich die großen fünf “Mythen” vornahm – und differenzierend zu entkräften suchte:

1. Brüssel mische sich zu sehr ein.
Reding: Stimmt nicht, wir machen nur, wozu wir rechtlich verpflichtet sind.

2. Brüssel sei nur an Wettbewerbspolitik interessiert.
Reding: Stimmt nicht, in Europa steht Kultur an extrem wichtiger Stelle.

3. Brüssel wolle den Öffentlich-Rechtlichen das Internet verbieten.
Reding: Stimmt nicht, die EU hat sogar eine Art Bestandsgarantie für öffentlich-rechtliche Online-Angebote gegeben.

4. Brüssel wolle Rundfunkräte abschaffen.
Reding: Stimmt nicht, die EU wünsche sich nur Rundfunkräte, die ohne Zweifel unabhängig über den Mehrwert der Angebote entscheiden.

5. Brüssel wolle den Fernsehanstalten die Frequenzen durch eine Zentralverwaltung wegnehmen.
Reading: Stimmt nicht, die Staaten sollen selbst erkennen, wie wichtig die “digitale Dividende” ist.

Reding betrieb in ihrer Rede extrem geschicktes Rezeptions-Management, eine diplomatische Einwickel-Strategie: Erst zitierte sie umfänglich alle Bedenken, so dass auch die Gegner zu nicken begannen. Darauf folgte Phase 2, in der die Bedenken in differenzierenden Gedankenschlaufen entkräftet werden. Am Ende hatte Sie ihre Position weitgehend gehalten – nur die Begründung wurde in den Köpfen der Zuhörer ausgewechselt.

Besonders deutlich wurde Reding in Bezug auf Rundfunkräte: “Wir brauchen für den Public-Value-Test unabhängige Schiedsrichter” mahnte sie. Sie habe Zweifel, ob die Rundfunkräte in der aktuellen Verfasstheit in der Lage seien, die Medienvielfalt auch gegen die Interessen der Anstalten zu verteidigen. Aber, so Reding in üblicher Manier einschränkend, das sei natürlich eine Entscheidung der Bundesländer. Sie könne nur sagen, dass eine Regelung, bei der eine größtmögliche Unabhängigkeit der Aufseher gewährleistet sei, auf Seiten der Kommission den größten Beifall finden werde.

Reding wandte sich auch gegen Werbung im öffentlich-rechtlichen Programm. Die Werbung verleite die Rundfunkanstalten, nach massenattraktiven Programmen zu streben. Ohne Werbung könnten sie ihren Public Value noch deutlicher herausstellen.

Insgesamt nannte Reding den 12. Rundfunkstaatsvertrag eine “gute Lösung”. Damit wurde klar, dass die Kommission sich allerhöchstens noch Präzisierungen vorstellen kann – aber sicher keine Entschärfung des Vertrags mehr. Ein Signal an die Landtage, die das Gesetz in den nächsten Monaten möglichst ohne Murren beschließen sollen.

Eine etwas merkwürdige Empfehlung gab Reding noch den öffentlich-rechtlichen Anstalten mit auf den Weg. Um in Zukunft Konflikte mit der EU zu vermeiden, wäre es sicher vorteilhaft, wenn sie häufig und intensiv über europäische Belange berichten. Man konnte das als Angebot zu einem kleinen medienpolitischen Ablasshandel betrachten: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk berichtet vermehrt über die EU und die EU zeigt sich den Rundfunkanstalten etwas gewogener.

Man sieht: Die EU mischt sich eigentlich überhaupt nicht ein in die Medienpolitik.

Nachtrag: Sehr gerne hätten wir einen Mitschnitt der Rede angeboten. Doch leider hat diesmal die Software noch nicht mitgespielt.

Nachtrag: Dank an Daniel Bouhs für den Hinweis auf der Redemanuskript. Hier der Text von epd Medien über die Rede.

Viviane Reding: Die clevere Kommissarin und die Rundfunkräte on CARTA | One comment