2. Im Vertrag von Maastricht findet sich diesbezüglich keine Regelung. So schreibt der Vertrag nicht vor, dass die Erfüllung der Eintrittsbedingungen auch die Voraussetzung für das dauerhafte Verbleiben in der Wirtschaftsunion bildet und also, im Umkehrschluß, die Nichterfüllung zum Ausscheiden aus der Wirtschaftsunion führt. Deshalb ist allgemein die Meinung verbreitet, dass ein Ausscheiden aus der Wirtschaftsunion rechtlich ausgeschlossen sei.

3. Diese Ansicht muß man nicht teilen, man sollte ihr sogar widersprechen. Denn ein Ausscheiden aus der Euro-Zone hieße lediglich, dass für den betreffenden Mitgliedstaat die gemeinsame Geldpolitik nicht mehr Anwendung findet. Das Land verliert also nicht seinen Status als Mitglied der EU. Die Wirtschaftsunion selbst ist keine eigenständige Organisation, sondern stellt lediglich eine gemeinsame Politik der Europäischen Zentralbank dar. Das Land wird dann einfach in den Status der „Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung“ zurückversetzt, also der Staaten, die die Konvergenzkriterien als Voraussetzung für die Einführung des Euro nicht erfüllen (Art. 139 des AEU-Vertrags [PDF]). Dazu gehören momentan z. B. Dänemark, Großbritannien und Schweden.

4. Kann ein Mitgliedstaat den Austritt aus der Euro-Zone freiwillig vollziehen? Darüber sagt der Maastricht-Vertrag nichts, schließt ihn demgemäß also auch nicht ausdrücklich aus. Der gescheiterte Verfassungsvertrag sah in Art. I 12 vor, dass ein Mitgliedstaat im Bereich ausschließlicher Zuständigkeiten der EU durch Ermächtigung der EU „gesetzgeberisch“ tätig werden kann. Das impliziert die Möglichkeit, die Beteiligung an der gemeinsamen Geldpolitik zu suspendieren und eine eigene Währung erneut einzuführen. Der nunmehr geltende Vertrag von Lissabon hat diese Regelung übernommen (Art. 2 Abs. 1 AEUV).

5. Griechenland wird einen freiwilligen und mit den anderen EU-Mitgliedstaaten einstimmig zu beschließenden Austritt aus der Euro-Zone vermutlich nicht vornehmen wollen. Vielmehr vertraut es wohl – und nicht zu Unrecht – auf die Nichtbeachtung bzw. das Unterlaufen der „No-bail-out-Klausel“ durch manche politischen Funktionsträger und Regierungen in der EU (einschließlich und besonders Deutschlands) und also auf die solidarische Hilfe der Wirtschaftsunion-Mitglieder. Dabei war es dezidiert die Intention des No-bail-out, dass die Wirtschaftsunion keine transferzahlungsorientierte Haftungsgemeinschaft darstellt. Eine solche wäre für die Stabilität der gesamten Euro-Zone fatal. Denn abgesehen davon, dass eine Transfer-Haftungsunion gegen Geist und Buchstaben der Wirtschaftsunion verstößt und das Moral Hazard unionsweit salonfähig macht, schwächt sie die gesamte EU in ihrer Stabilität, wenn sie sich nicht im Bereich der gemeinsamen Geldpolitik eines Mitglieds entledigt, das die Stabilitätskriterien extrem und notorisch verletzt und zudem einem drohenden Staatsbankrott entgegensieht.

Der Fall Griechenland zeigt exemplarisch, dass und in welcher Weise Hilfe immer neue Hilfsbedürftigkeit erzeugt, weil die für Griechenland unumgängliche grundlegende Renovierung seiner gesellschaftlichen Infrastruktur (Korruption, Steuerhinterziehung, Statistiktäuschungen usw.), seiner formellen und informellen Institutionen (aufgeblähter Öffentlicher Dienst, sklerotischer Arbeitsmarkt, Korporatismus usw.) einschließlich seiner wirtschafts- und finanzpolitischen Leistung (Überschuldung, hohes Zahlungsbilanzdefizit, geringe Wettbewerbsfähigkeit usw.) nicht erfolgt. Hinzu kommt, dass Hilfe für Griechenland über Transferzahlungen von Mitgliedstaaten zur Vermeidung eines Staatsbankrotts geradezu eine Einladung für andere Unionsmitglieder darstellt, es Griechenland gleichzutun. Die No-bail-out-Regel als Haftung ausschließendes Ordnungsprinzip des Maastricht-Vertrages impliziert, dass jedes Mitgliedsland seine individuelle Konkursfähigkeit behält und also selbst verantwortlich ist für die Wahl und potentielle Abwicklung eines Staateninsolvenzverfahrens außerhalb der Euro-Zone.

6. Deshalb stellt sich die Frage nach dem – unfreiwilligen – Ausschluß Griechenlands aus der Euro-Zone als ultima ratio der Sanktionsmöglichkeiten. Der Ausschluß impliziert, dass der frühere Beschluß des Europäischen Rates zur Aufnahme Griechenlands in die Gruppe der „Mitgliedstaaten ohne Ausnahmeregelung“, also in die Euro-Zone, wieder rückgängig gemacht werden kann. Der Beschluß wurde auf Basis der Feststellung des Rates getroffen, dass Griechenland die Konvergenzkriterien erfüllt hätte und somit den Ausnahmeregelungen nicht mehr unterliegen müßte.

Es geht also um die Frage, ob eine Annullierung dieses Ratsbeschlusses möglich ist, der ja die Erfüllung der Konvergenzkriterien durch Griechenland seinerzeit explizit festgestellt und damit die Ausnahmeregelung außer Kraft gesetzt hat (Art. 140 AEUV). Ohne Zweifel ist für die Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses vonnöten, dass Griechenland die Kriterien tatsächlich erfüllt hatte. Bekanntlich war dies, wie sich später herausstellte, nicht der Fall, weil Griechenland die Statistiken gefälscht und also den Rat vorsätzlich getäuscht hatte. Insofern war der Ratsbeschluß nichtig. Allerdings erscheint es wegen Fristablaufs (Art. 263 AEUV) zunächst nicht mehr möglich, diesen Nichtigkeitsgrund für die Annullierung des Ratsbeschlusses heranzuziehen. Aber Griechenland hat bis in die jüngste Zeit seine Praxis der Statistikfälschungen, der Täuschungen und der signifikanten Nichteinhaltung der Stabilitätskriterien fortgesetzt.

Damit signalisiert das Land in expressiver Weise seine offensichtlich dauerhafte Nichtbereitschaft zur Befolgung der die Wirtschaftsunion tragenden Rechtsregeln. Auf dieser Tatsachenbasis stellt sich dann erneut die Frage nach der Rückversetzung Griechenlands in den Zustand eines „Mitgliedstaates mit Ausnahmeregelung“ auf der Basis eines contrarius actus, also eines Beschlusses, der nicht den alten Ratsbeschluß aufhebt, sondern ex nunc für Griechenland die Mitgliedschaft mit Ausnahmeregelung neu beschließt.

7. Der mögliche Einwand, dies sei wegen der „Unumkehrbarkeit“ des Übergangs der Gemeinschaft zur dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion (Protokoll 15 zum Maastricht-Vertrag) nicht mehr möglich, geht ins Leere, denn mit der Suspension eines Mitglieds von den EWU-Regeln wird ja nicht der kollektive Integrationsweg der Gemeinschaft berührt, sondern nur die Beteiligung eines einzelnen Mitgliedstaates. Unabhängig davon gilt es anzuzweifeln, ob angesichts der historischen Erfahrungen mit gescheiterten staatenübergreifenden Währungsunionen (Lateinische, Skandinavische, Deutsch-österreichische Münzunion und andere) die vertragliche Kodifizierung einer dem Ewigkeitsgedanken verhafteten „Unumkehrbarkeit“ eines speziellen ökonomisch-politischen Integrationsprozesses überhaupt als sinnvoll angesehen werden kann: Unumkehrbarkeit exkludiert die Chance des Lernens aus institutionellen Fehlern des organisierten Integrationsprozesses.

8. Insgesamt zeigt sich, dass der Vertrag über die Europäische Union ebenso wie der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union zum Ausscheiden eines Mitglieds aus der Euro-Zone nichts aussagt. Dies kann man als Regelungslücke ansehen, die angesichts der genannten ineffektiven Sanktionsmechanismen, die der Vertrag vorsieht, durch die Notwendigkeit der Kodifizierung zusätzlicher Sanktionsarrangements auszufüllen wäre. Hier könnte und sollte man, wie mancherorts aus der Jurisprudenz vorgeschlagen wird, auf ein allen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsames allgemeines Rechtsprinzip aus dem Gesellschaftsrecht rekurrieren: Ein Gesellschafter, der vorsätzlich dauerhaft Obstruktion betreibt, wird ausgeschlossen. Hingewiesen wird zudem auf das Völkerrecht, denn das Völkervertragsrecht sieht im Falle einer gravierenden Vertragsverletzung durch eine Vertragspartei die Suspendierung oder Beendigung des Vertrags vor.

Dieser Beitrag erscheint als Crossposting via Wirtschaftliche Freiheit – Ordnungspolitischer Blog.

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Der Staat muß die Freiheit der Bürger schützen, aber ebenso muß die Freiheit der Bürger vor dem Staat geschützt werden. Hier liegt der Graben zwischen Kirchhof und Sloterdijk: Zwangssteuern als Preis für Bürgerfreiheit bedrohen diese, wenn dem Staat jede Freiheit zugestanden wird, diesen Zwangspreis hoheitlich zu überhöhen – zum Beispiel in Form konfiskatorischer oder überdehnt progressiver Steuersysteme zum Zwecke der Umverteilung. Dann will er die Freiheit der Bürger paternalistisch schützen, indem er ihnen diese kraft hoheitlichen Zwangssteuermonopols wieder nimmt.

Damit ist das Verhältnis zwischen (Steuer-)Bürger und Staat angesprochen. Traditionell herrscht das Denken in Kategorien des Zwangsopfers und nicht in den durch freiwillige Tauschhandlungen inkorporierten Wertäquivalenzen zwischen dem „Opfer“ an den Staat und den Staatsleistungen an den „Opfernden“. Es gibt keinen engen Bezug zwischen Staatsleistung und Steuerbeitrag., weil der Staat den „Preis für die Freiheit“ der Bürger monopolistisch setzt und sich in keinerlei Abhängigkeit bringen und mit keinen Rechtspflichten gegenüber den Bürgern belasten will.

Deshalb ist die Zwangssteuer kein echter „Preis“ für die garantierte Bürgerfreiheit, wie Kirchhof dies in verbaler Marktanalogie ausdrückt. Denn Preise auf Märkten, die ja subjektive Wertschätzungen indizieren, sind das Ergebnis freiwilliger Tauschbeziehungen, also der zwangsfreien Äquivalenzbeziehung im Tausch zwischen Handelspartnern.

So sind Freiwilligkeit und Wertäquivalenz die Besteuerungsparadigmen, die eher zu Sloterdijk passen. Er huldigt damit nicht dem traditionellen Staatsverständnis, das den Staat als eine hierarchisch über den Bürgern stehende Institution ansieht, die mit einem Entscheidungs- und Durchsetzungsmonopol gegenüber ihren Bürgern ausgestattet ist und deren Legitimation aus „externen“ Bewertungsmaßstäben abgeleitet wird, die von den „internen“ Bürgerpräferenzen losgelöst sind (organische Staatsauffassung).

Vielmehr steht Sloterdijk eher einem Staatsverständnis nahe, das den Staat als einen freiwilligen Zusammenschluß von Bürgern versteht, durch den sie gemeinsame Vorteile erschließen wollen (verfassungsökonomische Staatsauffassung). Die freiwillige Ermächtigung des Staates zum öffentlichen Leistungsangebot bedeutet dann, daß das Verhältnis zwischen Bürger und Staat im Rahmen einer Beziehung zwischen Prinzipal und Agent grundsätzlich auf die gleiche Ebene gestellt wird wie das zwischen Individuen untereinander. Und das impliziert Freiwilligkeit in den Steuerzahlungen für Staatsleistungen, die im Urteil der Steuerbürger diesen Zahlungen gegenüber prinzipiell wertäquivalent sind.

Wenn die staatlichen Funktionsträger den steuerlichen Umverteilungsmechanismus – zum Beispiel aus Ideologie oder aus Wiederwahlgründen – in einer Intensität überdrehen, die bei den überproportional Belasteten die Wertäquivalenz zwischen – im Kirchhofschen Sinne – Preis und staatlicher Freiheitsgarantie zerstört, dann mündet dies in einer Entsolidarisierung zwischen den Belasteten und den Nutznießern der Umverteilung: Erstere plädieren für freiwillige Steuern oder nehmen Exit-Optionen aus der Zwangsbesteuerung wahr, indem sie – legal oder illegal – die Steuerbemessungsgrundlage ins Ausland oder in die Schattenwirtschaft verlagern. Letztere präferieren Zwangssteuern für die anderen und wählen diejenigen Politiker, die ihnen versprechen, daß die Steuersätze der steuerbelasteten Minderheit höher sind als die der – zum großen Teil keine Steuern zahlenden – transferempfangenden Mehrheit, der sie selbst als Wähler angehören.

Was sollte denn falsch sein an Sloterdijk, wenn er in der Nähe dieser Perzeption die De-Solidarisierung innerhalb der Gesellschaft des modernen Steuerstaates skizziert? Wir können sie doch realiter beobachten und beklagen sie öffentlich. Da hilft auch keine Kritische Theorie der Frankfurter Schule (Honneth), die diese prinzipielle Wahrnehmung zwar bestätigt, aber die Begründung aus zu wenig denn zu viel Umverteilung herleitet , also durch sozialismusaffine Umverteilungsaxiomatik in gewohnter realitätsabgewandter Empörung abzuwehren sucht.

Aber Freiwilligkeit und Wertäquivalenz im Austausch von Staatsleistungen gegen Bürgerzahlungen setzen reale „Steuerpreise“ voraus, die ein Bewerten dieser Leistungen ermöglichen, also das Preisleistungsverhältnis staatlichen Tuns in den Fokus nehmen. „Steuern als Preise“ für Staatsleistungen nach dem Äquivalenzprinzip zu fixieren ist kein leichtes Unterfangen und bedingt die prinzipielle Ausschlußmöglichkeit der Nichtzahler von der Nutzung dieser Leistungen. Bei vielen Staatsleistungen, die eigentlich eher zu den privaten Gütern zählen, ist sie gegeben.

Aber bei echten öffentlichen Gütern ist dies nicht der Fall: Innere Sicherheit zum Beispiel steht allen Bürgern zu und nicht nur den dafür zahlenden. Ist aber – jede beliebige – Umverteilung in diesem Sinne ein öffentliches Gut? Sloterdijks Aufforderung zur Freiwilligkeit des Steuerzahlens identifiziert ihn eindeutig in seinem Urteil: Nein, der heutige Sozialstaat mit seiner politisch verordneten Umverteilungsnorm kann keinen für alle verbindlichen öffentlichen Gutscharakter beanspruchen. Man kann sich aber freiwillig zu ihm oder einem anderen Sozialstaatsentwurf bekennen und dann auch für ihn bezahlen. Reine Almosenmentalität? Keineswegs, wenn neben das Motiv des Altruismus die Ratio hinzutritt, daß ein gewisses Maß an Umverteilung dem gesellschaftlichen Frieden dient und deshalb auch ökonomisch produktiv sein kann.

Dem Freiwilligkeitspostulat Sloterdijks kommt die internationale Entwicklung entgegen: In einer globalisierten Welt der offenen Rechts- und Steuersysteme, die international im institutionellen Wettbewerb stehen, muß sich jedes nationale Arrangement der Umverteilung als im internationalen Vergleich relativer Vorteil für diejenigen Steuerzahler bewähren, die die politisch diktierte heimische Umverteilung bezahlen sollen. Andernfalls können sie ihre politische Loyalität kündigen und die Exit-Option in andere Steuerrechtsetzungsgebiete wählen. Hier liegt einer der Gründe für die in der Tendenz wohl kaum aufzuhaltende Entwicklung vom Steuer- zum Gebührenstaat: Mehr Freiwilligkeit und Wertäquivalenz in den Gebühren anstelle von Zwang und Nichtäquivalenz in den Steuern fördern die Loyalitätsoption des freiwilligen Bleibens und Bezahlens.

Globalisierung impliziert mithin den Trend zur Abwahl des Zwangs und zur Beförderung der Freiwilligkeit: Steuerzahler, die nicht abwandern, obwohl sie es könnten, bekennen sich implizit freiwillig zur Umverteilungsnorm des politischen Zuhause. In diesem Sinne wirkt die Globalisierung anti-kleptomanisch, sie entmonopolisiert die politischen Gestaltungsräume zur zwangsverordneten Umverteilung und befördert diejenige Umverteilung, die sich aus dem Institut der Freiwilligkeit entwickelt. Deshalb trägt die Globalisierung eher den Namen Sloterdijk denn Kirchhof.

Dieser Gastbeitrag von Prof. Dr. Wolf Schäfer erschien zuerst bei Wirtschaftliche Freiheit – Ordnungspolitischer Blog.

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Nachdem ihre Vorgängerregierungen der Schuldenexplosion freien Lauf gewährten, scheint auch die neue Bundesregierung diesbezüglich keinen signifikant abweichenden konzeptionellen Durchbruch zu versprechen: Das auf den Weg gebrachte sogenannte Wachstumsbeschleunigungsgesetz ist zuallererst ein expansives Ausgabenprogramm, das mit neuen Schulden finanziert wird.

Der Staat braucht Fesseln für sein Tun. Schuldenbegrenzung ist die eine. Sie ist notwendig, aber ist sie auch wirksam, also hinreichend? Immerhin kann ja der Staat, wenn er seine Ausgaben nicht reduziert oder gar erhöht, auf Steuerhöhungen ausweichen. Bei den „nicht merklichen“, also indirekten Steuern ist der Steuerwiderstand ja erfahrungsgemäß nicht so heftig. In Kombination mit zusätzlichen Schulden war dies die Strategie der schwarz-roten Vorgängerregierung.

Aber Steuererhöhungen widersprechen allen empirischen Erfahrungen, dass nämlich ein zusätzlicher Euro im staatlichen Budget von den Politikern und Beamten im Zweifel verschwenderischer ausgegeben wird als ein zusätzlicher Euro im privaten Budget, über das zumeist der spitze Rechenbleistift herrscht. Zudem gilt, dass ein Euro in privater Disposition mehr Innovation und Dynamik, also mehr Wachstum, entfaltet als ein staatlich verwalteter Euro. Das gilt grundsätzlich auch nach und trotz der Krise. In diesem Sinne sind Steuersenkungen prinzipiell willkommen.

Um bei Wirksamkeit der Schuldenbremse das Drehen an der Steuerschraube oder auch das Unterlassen von Steuersenkungen zu verhindern, müssen die Ausgaben begrenzt werden: Staatsausgabenbremse! Im Gegensatz zur Schuldenbremse lässt sie keine Ausweichmöglichkeiten zu und ist insofern wirksamer. Dies impliziert natürlich, dass Schattenhaushalte obsolet sind.

Wenn, wie dies heute üblich ist, Indizes und Quoten gefordert sind, die die konkrete Umsetzung und Durchsetzung dieser Konzeption politisch befördern, dann beinhaltet das Konzept der Staatsausgabenbremse die Fixierung einer maximalen Staatsquote. Diese verkörpert die Staatsquotenbremse, die in Deutschland so dringend vonnöten ist, um den Wildwuchs der Staatsaugaben einzudämmen.

Es gibt – ebenso wie bei der Schuldenbremse – keine objektiven Maßstäbe für eine maximale Staatsquote. Aber viele empirische Erfahrungen zeigen, dass es gut ist, wenn der Staat erheblich weniger als die Hälfte des Produktionspotentials einer Volkswirtschaft für sich beansprucht: etwa zwischen 35 und 40 %. In Deutschland liegen wir jetzt wieder bei rund 50%, also viel zu hoch.

Die Staatsquotenbremse bedeutet, dass die Zunahme der Staatsausgaben zunächst unterhalb des nominalen BIP-Wachstums bleibt. Dadurch sinkt die Staatsquote. Diese unterproportionale Staatsausgabenexpansion muss so lange durchgehalten werden, bis das anvisierte Staatsquotenmaximum erreicht ist. Danach können die Staatsausgaben gemäß dem BIP-Expansionspfad steigen oder – besser noch – auch darunter bleiben.

Es hilft alles nichts: Die Crux der Staatsschuldenexplosion in Deutschland indiziert zugleich das Dilemma der Staatsausgabenexpansion. Diese gilt es zu bremsen. Die dafür notwendige Installierung einer Staatsquotenbremse über die Fixierung einer maximalen Staatsquote bedeutet ein hartes politisches Geschäft, weil sie eine Barriere für die populistischen Aktivitätsfelder der Politiker enthält. Das aber darf kein Grund sein, die Staatsquotenbremse in Konzeption und praktischer Ausgestaltung nicht mit Nachdruck in den öffentlichen Diskurs und in den politischen Entscheidungsprozess einzubringen.

Wenn die neue Koalition, wie sie vehement betont, die Zukunftsfähigkeit ihrer Politik, einer Politik der Wachstumsstimulierung, in den Fokus nimmt, dann kommt sie um ein neues Ausgabenmanagement der Staatsquotenbegrenzung nicht herum.

Dieser Gastbeitrag von Prof. Dr. Wolf Schäfer erschien zuerst bei Wirtschaftliche Freiheit – Ordnungspolitischer Blog.

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