Die Policy Netzneutralität ist zunehmend Gegenstand der breiten politischen Auseinandersetzung – unter dem Vorzeichen konkurrierender Deutungshoheiten.

Nach früheren Einlassungen zur Policy Netzneutralität im Jahr 2009, die vor allem Fragen der Kommunikations- und Medienfreiheit von Multimediadiensten/Massenmedien ohne eigene Netzinfrastruktur in neuen Vertriebsumgebungen thematisierten, bedarf es in einem fortgeschrittenen Diskurs einer Wiedervorlage mit einem geöffneten, wettbewerbsbezogenem Fokus. Bisherige Regelungswerke stehen nach wie vor im Status der Problemdefinition. Der zugrunde liegende Meinungsbildungsprozess verläuft durchwegs konfliktgeladen, zumal das EU-Parlament in der Entschließung vom 3. April 2014 eine klare Position gegen den EU-Kommissionsvorschlag bezogen hat, woraufhin der Ball nun an den EU-Rat weitergespielt wird. Dieser sympathisiert bekanntermaßen mit den Positionen der EU- Kommission, deren marktliberale Gesinnung eine stärkere Re-Fokussierung auf wirtschafts- und wettbewerbspolitische Sachverhalte erwarten lässt.

Doch was blieb vom bisherigen Diskurs bis auf die notwendige Bewusstseinsbildung? Die Antwort auf diese Frage lässt sich zu Beginn des Jahres 2015 noch weniger einfach beantworten als im Zuge der Verhandlungen um die Policy Netzneutralitä, im Rahmen des Telekommunikations-Reformpaketes der Europäischen Union aus dem Jahr 2009. Ein Trend ist jedoch hervorzuheben: Ein Umdeuten der Policy Netzneutralität.

Die Policy Netzneutralität ist politisch aufgeladen

Am Ende des erneut begonnenen Formulierungsprozesses durch das Europäische Parlament, den Auslegungsrahmen für Ausnahmeregelungen zur Netzneutralität, den sogenannten Specialized Services, möglichst eng zu fassen, kann das Ergebnis zur Erkenntnis gereichen, den Gesetzgeber nicht weiter auf ein direktes Rekurrieren auf die Causa Netzneutralität zu verpflichten, sondern stattdessen den bislang überwiegend schwachen Wettbewerb der Zugangsdienstleister zu erhöhen. Damit fiele die Policy Netzneutralität aus der derzeitigen gesamtpolitischen Arena und würde ausschließlich unter wettbewerbspolitische Agenden der Europäischen Union subsumiert. Dies korrespondiert auch mit dem Diskussionspapier der italienischen Ratspräsidentschaft zu einem gemeinsamen Markt für Telekommunikationdienstleistungen (hier zur Übersicht des Regulierungspakets), das nun von der aktuell amtierenden lettischen Ratspräsidentschaft aufgenommen wird mit einer Schwerpunktverschiebung hin zum Roaming. In Bezug auf den Komplex Netzneutralität bleibt die lettische Ratspräseidentschaft vergleichsweise vage. Dem lettischen Positionspapier ist zu entnehmen:

Regarding net neutrality, we propose to continue with a principle-based approach, which gained broad support in the November TTE Council. In January we therefore plan to engage in an article by article examination of a consolidated text which will be based on Italian Presidency’s note of 14 November 2014 (15541/14 ADD 1, Annex III), also taking into account Member States’ written contributions from November and December 2014. (2013/0309 (COD))

Inwieweit bis dahin verpflichtende Regelungen zur Beibehaltung einer – politisch definierten – Netzneutralität geboten sein werden, entscheidet sich von Mitgliedsstaat zu Mitgliedsstaat teilweise enorm, wie eine Übersicht aus dem Jahr 2011 veranschaulicht. Fakt ist und bleibt, dass Einschränkungen der Netzneutralität die Wettbewerbsfreiheit, die Kommunikations- und Medienfreiheit und damit Grundrechte der Bürger empfindlich berühren (können). Andererseits lässt sich eine Gemeinfreiheit privater Telekommunikationsnetze weder aus der Universaldienste-Richtlinie herauslesen, noch ist diese Haltung mit dem (sozial-)marktwirtschaftlichen Selbstverständnis der Europäischen Union vereinbar. Entgeltpflichtige Modelle sind deshalb Standard – mit der Einschränkung sozialstaatlicher Bereitstellung, Marktregulierung sowie einer Nicht-Anwendbarkeit sogenannter „Wegerechts-Modelle“, bekannt aus dem Immobiliensektor.

Aber der Reihe nach:

Die Auflösung der schwierigen Frage, wie es sich mit der Kommunikations- und Medienfreiheit im Kontext breitbandiger Versorgung der Haushalte und Medienvielfalt verhält, ist bislang ein weißer Fleck in der Gemengelage der Einlassungen. Konkret: Dass es in der EU (Ausnahme Ungarn bestätigt die Regel) keine Diskriminierungen aufgrund meinungsrelevanter Inhalte gibt, ist ein breiter Konsens. Nicht entschieden ist allerdings die Glättung der Problematik, welche Mediengattungen und elektronischen Dienste in den Genuss einer nicht-diskriminierenden Weiterleitung ihrer Datenemissionen kommen und welche nicht. Anbieter multimedialer, redaktioneller Beiträge benötigen mehr Bandbreite als solche, die reinen Text und Bilder zur Rezeption anbieten. Medienkonzerne beispielsweise können diese Problematik durch den Zukauf von Bandbreite in fremden Netzen genauso elegant lösen wie durch den Unterhalt eigens betriebener Distributionsinfrastrukturen in Form von Content Delivery Networks. Kleine und mittelständische Medienbetriebe laufen hier Gefahr, entweder dem Goodwill der Telekommunikationsanbieter ausgeliefert zu sein oder erschöpfen ihre Reichweite im Rahmen der eigenen Vertriebsressourcen. Damit wäre die Policy Netzneutralität Gegenstand der Medienkonzentrationsproblematik.

Wichtig in diesem einleitenden Zusammenhang ist ein EU-weites Problembewusstsein zu dem Terminus „Bandbreite in Telekommunikationsnetzen“. Ab welcher Datenübertragungsrate kann von „Breitband“ gesprochen werden? Dass sich am Markt angebotene Bandbreiten in Zukunft wahrscheinlicher in Richtung „mehr“ entwickeln werden, dürfte dabei das geringste Problem sein. Problematisch bleibt in diesem Zusammenhang nur, dass verfügbare Breitbandkapazitäten zu einem der am besten gehüteten Betriebsgeheimnisse der Netzbetreiber zählen. Vor diesem Hintergrund erstaunt es, dass das mantra-artige Lamento über Kapazitätsengpässe und die vehemente Forderung nach öffentlichen Mitteln zur Finanzierung des Breitbandausbaus nicht weiter hinterfragt werden, und dies trotz kolportierter Mehreinnahmen durch eine „abgeschaffte“ Netzneutralität. Ein weiterer staatlich-gestützter Fall von Double Exploitation, also doppelter Abrechnung?

Und damit willkommen im unübersichtlichen Gelände der Policy Netzneutralität, in der jeder Zugang zur Problematik eine eigene Arena bildet, die den Deutungsanspruch für sich mit jeweils guten Gründen erhebt, wie etwa die Anti-Netzneutralitätskampagne der europäischen Telekomkonzerne verdeutlicht. In diesem Zusammenhang ist auch ein abstruser Beitrag des österreichischen Telekomanbieters A1 erwähnenswert, der die Geschäftspraktiken von Apple als Verstoß gegen die Netzneutralität deutet, um dadurch auf Diskriminierungspraktiken gegen Telekommunikationsunternehmen hinzuweisen. Die aktuelle Debatte rund um Zwangsrouter verdeutlicht die Breite der Problematik und lässt im Kampf um die Deutungshoheit des Begriffes „Netzneutralität“ eine neue Dimension erkennen.

Dynamische Deutungssphäre „Netzneutralität“

Bleibt man bei der EU-zentrierten Perspektive, dem Verständnis von Netzneutralität als Interconnection-Phänomen, befinden sich die unterschiedlichen Zugänge zur Policy Netzneutralität unter dem Dach der Universaldienste-Richtlinie der Europäischen Union, die der Funktionsweise des Internets insofern entgegenkommt, als dass es sich um einen gemeinsamen politischen Raum 28 souveräner Staaten handelt. Lohnenswert ist die EU-Perspektive weiterhin deshalb, weil sich die politische Debatte in den USA nicht nur von dem Ursprung der Policy Netzneutralität qua Verwaltungsweg getrennt hat, des diskriminierungsfreien Transports von Daten zwischen Netzen unterschiedlicher Betreiber, sondern weil es perspektivisch einfach unlogisch wäre, Internetregularien auf nationalstaatlicher Ebene, zumal in der EU, durchzuführen.

Arm an Komplexität des politischen Formulierungsprozesses ist die Handhabung des Universaldienste-Aspekts damit nicht. Es prallen die Arenen des Technologiezentrismus, des Ökonomiezentrismus sowie des Kommunikationszentrismus ungebremst aufeinander und nutzen den Begriff „Netzneutralität“ bisweilen populistisch im Sinne des jeweils eigenen Interessenkataloges.

Geht es unter technologischen Aspekten vornehmlich um Lösungen des effektiven Datenmanagements inklusive Routing und Peering sowie die Bandbreitenentwicklung, vertreten die Akteure dieser Arena den ungeliebten Standpunkt, eine in reiner Form beschriebene Netzneutralität habe es ohnehin nie gegeben. Eine Parität zwischen Upload- und Downloadgeschwindigkeiten kam nur im präkommerziellen Stadium des Internets vor. Und ohne Traffic Management würde das Internet heutiger Prägung zwangsläufig kollabieren.

Doch genau am Beispiel Traffic Management wird ersichtlich, wie die Umdeutung des Diskursgegenstandes Netzneutralität stattfindet. Denn Traffic Management erfolgte bisher weitgehend diskriminierungsfrei und geschäftsmodellagnostisch. Unter den Bedingungen diskriminierungskritischer Specialized Services wird es jedoch zur Grundlage neuer Erlösmodelle.

Entsprechend hält die Ökonomie-zentrierte Arena ein Festschreiben eines gleichberechtigten Datentransports ohne Diskriminierungen für dysfunktional vor dem Hintergrund der Refinanzierung einer zu leistenden Netzaufbau- und Netzpflegeerwartung und macht sich für ein versioniertes Netzbewirtschaftungsmodell über gesteuerte Specialized Services und abgestufte Leistungspakete für den Endkundenmarkt stark. Dieses angestrebte Wettbewerbsmodell trifft auf den Widerstand der Kommunikations-zentrierten Arena der Verbraucherschutz-orientierten Vertreter. Die Diskriminierung von Diensten oder Inhalten widerspricht dem Universaldienstcharakter von Telekommunikationsinfrastrukturen, was sich insbesondere auf die schwächsten Glieder der Gesellschaft negativ auswirke.

Alternative Versorgungsstrategien

Die politische Auseinandersetzung der letzten Jahre hat, nicht nur auf EU-europäischer Ebene, immer wieder zu erstaunlichen Twists geführt. Es werden sowohl unterschiedliche Grundannahmen zur Netzneutralität verfolgt und graduelle Abstufungen mal in die eine, mal in die andere Richtung vorgenommen. Objektiv betrachtet hat die Policy Netzneutralität daraus enormen Schaden genommen und sollte in ein politisches Programm münden, dass sie von der Agenda streicht.

Dazu lohnt beispielsweise der Blick auf das um Finnland erweiterte Baltikum, dessen Staaten bereits zu Beginn der Konsultation für das EU-Telekom-Reformpaket 2009 die Befassung mit der Policy Netzneutralität abgelehnt haben. Mit dem Hinweis, dass es der taugliche Wettbewerb sei, der diese spezielle Regulierung überflüssig mache. Sobald ein Markt einen intensiven Wettbewerb und dem Nachfrager eine hohe Anzahl an Anbietern biete, ginge es den Netzzugangsdienstleistern im ureigenen Interesse nur mehr darum, das beste Angebot für den Endkunden zu präsentieren. Dysfunktionale Effekte wie gezielte Diskriminierungen würden auf diese Art und Weise der Marktgestaltung durch ein Marktversagen des spezifischen Angebots aussortiert. Und zwar genau in dem Moment, da es ein konkurrierender Anbieter inkludiert. Dieser ideale Zustand verlangt selbstverständlich nach Marktvoraussetzungen, die in der überwiegenden Anzahl der EU-Mitgliedsstaaten aus unterschiedlichen Gründen und Motiven nicht gegeben sind und wahrscheinlich niemals erreicht werden.

Es mangelt in der EU beispielsweise an flächendeckender Versorgung mit Glasfaserkabelinfrastruktur. Es mangelt an bereits bekannten Regulierungsmaßnahmen für ehemalige staatliche Monopolisten, virtuelle Internetservice-Provider verpflichtend zuzulassen und mit einer Preiskontrolle zu versehen (Call-by-Call-Verfahren zur Auswahl des Netzbetreibers). Weiterhin sind die Versuche bis heute als zart zu bezeichnen, WIMAX als alternativen Zugangskanal zu etablieren (Internetzugang in ländlichen Gebieten? Kein Problem!). Energisch wurde sogar dagegen gearbeitet, zumal die Ertragsaussichten in quasi-monopolistischen Versorgungsgebieten via Kabel attraktiver erscheinen. Für eine mittel- bis langfristige Entfernung der Policy Netzneutralität von der politischen Agenda spricht zudem die Wahrscheinlichkeit der technologischen Disruption, der Verfügbarkeit von Zugangs- und Übertragungstechnologien als auch dem Hinzukommen neuer Wettbewerber über nicht-terrestrische Kanäle, also dem Markteintritt von Satellitennetzbetreibern in den ISP-Markt.

Die Gemengelage in der Europäischen Union führt heute dazu, dass Netzneutralitätsregelungen, also solche zur Gewährleistung derselben (nicht aus technischem Verständnis, aus politischem), nur in den Niederlanden und in Slowenien anzutreffen sind. In den übrigen 26 Mitgliedstaaten dominiert Selbstregulierung, die, vor allem in den großen EU-Mitgliedsländern, auf spezifischen Durchleitungsverträgen zwischen Netzeinspeiser und Netzbetreiber, Netzbetreiber und Datenzuganghaushalt/-person fußt.

Verwerfen der Policy Netzneutralität

Dass sich eine der drei politischen Arenen Verbraucherschutz, Ökonomie, Technologie mit ihren jeweiligen Interessen radikal durchsetzen werden, ist genauso wenig zu erwarten wie ein tragfähiger Konsens, der die Balance der Kräfte und Positionen widerzuspiegeln imstande ist. Die Standpunkte der Verhandlungsparteien lassen sich mit folgenden Perspektiven also grob zusammenfassen:

• Es gab/gibt keine Netzneutralität
• Netzneutralität verhindert Innovationen
• Innovation und gesellschaftliche Teilhabe ist nur mit Netzneutralität möglich

Aufgrund der sich (wohl auch in Zukunft) wiederholenden Evaluationsprozesse von Beschlussfassungen ist zudem zu vermuten, dass das Beharren auf jeweiligen Grundannahmen zur Policy Netzneutralität zu einem Kampf der Lobbyisten um Regulierungsparameter fernab gesamtwirtschaftlicher und -gesellschaftlicher Dividende verkommt.

Das politische Ziel eines Verwerfens der Policy Netzneutralität zugunsten eines tauglichen, diskriminierungsfreien Wettbewerbs auf dem Markt der Internetzugangsdienstleistungen unter Einbezug der technologisch umsetzbaren Übertragungskanäle unter dem regulativen Dach der EU-Universaldienste-Richtlinie ist dagegen imstande, die zunehmende Anzahl an Problemen, die die Policy Netzneutralität erzeugt, zu lösen.

Bis zu diesem Zeitpunkt erscheinen dezidierte Regelungen zur Gewährleistung „länderspezifischer Netzneutralität“ unausweichlich. Diese erschöpfen sich in den bislang opportunen Ansätzen wie „Best Effort“, „Must Carry“, „Must Offer“ sowie „Findability“ im Rahmen einer veränderbar definierten Form, welche Specialized Services wann, von wem, wie, wem angeboten werden dürfen.

Anmerkung der Autoren: der Beitrag wurde am 28.01.2015 überarbeitet und aktualisiert.