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Politisch motivierte Strafen gegenüber Energieversorgern
Justus Haucap | 2 Kommentar(e)
Die EU-Kommission hat Strafen in Milliardenhöhe gegen Gasversorger verhängt. Die Botschaft ist unmissverständlich: wer nicht die politischen Wünsche der Kommission erfüllt, wird drastisch bestraft.
21.07.2009 |
Es ist schon ein paar Tage her, aber dennoch wichtig: Am 7. Juli 2009 hat die EU-Kommission eine Strafe von insgesamt 1,106 Mrd. Euro gegen die beiden Gasversorger E.ON Ruhrgas und GdF Suez (ehemals Gaz de France) verhängt, 553 Mio. Euro pro Unternehmen. EU-Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes erklärte:
“Die Aufteilung von Märkten zählt zu den schwerwiegendsten Kartellverstößen. Die Kommission hat keine andere Wahl, als hohe Geldbußen zu verhängen.”
Es ist das erste Mal, dass Brüssel wegen Kartellverstößen im Energiesektor Bußgelder verhängt. Zugleich handelt es sich um die zweithöchste Kartellstrafe, die jemals von der EU in einem Kartellverfahren ausgesprochen wurde. Die Kommission ahndet mit der Strafe die angebliche Aufteilung von Gas-Märkten in Deutschland und Frankreich. Die ehemalige Ruhrgas AG und Gaz de France haben sich 1975 anlässlich des gemeinsamen Baus der Megal-Pipeline darauf geeinigt, kein darüber transportiertes Gas im Heimatland des jeweiligen anderen Unternehmens zu verkaufen. Durch die 628 Kilometer lange Pipeline wird russisches Erdgas von Tschechien durch Süddeutschland nach Frankreich importiert.
Während diese Praxis 1975 angesichts der ohnehin fehlenden Liberalisierung des Gasmarktes noch nicht besonders problematisch war, bezieht sich die Strafe auf die Zeit nach der Gasmarktliberalisierung. Denn auch nach der Liberalisierung der europäischen Gasmärkte im Jahr 2000 hätten die beiden Unternehmen an ihrer Vereinbarung festgehalten, erst 2005 seien sie endgültig davon abgerückt. Zuvor seien die Unternehmen regelmäßig zusammengetroffen, um die Handhabung der Vereinbarung in dem neu liberalisierten Markt zu erörtern und das Geschäftsverhalten der jeweiligen anderen Partei zu überwachen. Die Strafe war zwar erwartet worden und überrascht angesichts der jüngeren Brüsseler Bußgeldpraxis auch nicht, dennoch versucht die Kommission hier ein sehr deutliches Zeichen zu setzen. Dementsprechend hat der Bund der Energieverbraucher die Strafe auch als „Genugtuung für die Kunden“ bezeichnet. Jedoch stellt sich die Frage, was mit der Kartellstrafe eigentlich erreicht und bezweckt wird. Rache, Vergeltung oder Genugtuung können keine sinnvollen Kriterien für die Höhe eines Bußgeldes sein.
Auch wenn eine Marktaufteilung ohne Zweifel ein schwerwiegendes Kartellvergehen ist, wirft die Strafe daher einige Fragen auf. Dies gilt insbesondere deshalb, weil der EU-Kommission keine politisch unabhängige Behörde ist. Im letzten Jahr hatte E.ON ein Bußgeld abwenden können durch die Zusage, sein Übertragungsnetz sowie gewisse Stromerzeugungskapazitäten zu veräußern. Diese eigentumsrechtliche Trennung war von der Kommission ausdrücklich gewünscht, politisch aber im Ministerrat nicht durchsetzbar. So wurde die Forderung unter Androhung eines hohen Bußgeldes mit Hilfe des Kartellrechts durchgesetzt. In ähnlicher Weise wurde das Verfahren gegen RWE eingestellt, nachdem der Konzern zugesagt hatte, sein gesamtes westdeutsches Gasfernleitungsnetz einschließlich der dazugehörigen Vermögenswerte und Dienstleistungen zu veräußern. Aus Sicht der Monopolkommission wurde in den vorliegenden Fällen das politische Ziel einer adäquaten Gestaltung der Marktstruktur in sachwidriger Weise mit Missbrauchsverfahren gegen marktbeherrschende Verbundunternehmen verknüpft.
Die Höhe der Strafe suggeriert, dass auch im jetzigen Fall politische Überlegungen eine wichtige Rolle gespielt haben. Die Botschaft ist unmissverständlich: wer nicht die politischen Wünsche der Kommission erfüllt, wird drastisch bestraft. Mit der Höhe des angerichteten Schadens dürfte die Strafe nämlich wenig zu tun haben, die Kommission legt auch keine Zahlen dazu vor. Geboten ist dringend eine Entpolitisierung der europäischen Kartellrechtsanwendung. Dem Verbraucher nutzt die Strafe nämlich im Übrigen so gut wie gar nicht.
Justus Haucap ist Vorsitzender der Monopolkommission der Bundesregierung.
Lieber Herr Haucap,
zunächst vielen Dank, dass Sie dieses interessante Thema aufgegriffen haben. Leider kann ich Ihnen jedoch in einigen Punkten nicht folgen.
1. Sie deuten in ihrem Beitrag zunächst an, dass die thematisierten Absprachen zwischen E.ON und GdF Suez durchaus der Realität entsprechen könnten. Nach der Liberalisierung des europäischen Gasmarktes waren Vereinbarungen, wie sie nun im Raum stehen, jedenfalls verboten, um anderen Marktteilnehmern einen diskriminierungsfreien Zugang zu Leitungen und Märkten zu ermöglichen. Da die Unternehmen scheinbar gegen diese Wettbewerbsregeln verstoßen haben, sollten sie mit einer Strafe belegt werden.
Sie fragen nun:
„Jedoch stellt sich die Frage, was mit der Kartellstrafe eigentlich erreicht und bezweckt wird. Rache, Vergeltung oder Genugtuung können keine sinnvollen Kriterien für die Höhe eines Bußgeldes sein.“
Nun, ein kleiner Exkurs ins Strafrecht lehrt uns doch, dass eine Strafe den Täter für die Tat bestraft, um eine Wiederholung zu vermeiden, gleichzeitig aber auch, um andere von einer ähnlichen Tat abzuhalten – Prävention und Abschreckung also. Sie können ja auch nicht behaupten, dass nach einem Mord kein Verfahren eröffnet werden sollte, weil das Opfer schon tot ist.
Profitieren werden letztlich vor allem andere Gasversorger auf den Märkten, da sie ihre Rechte nun gewahrt sehen und mit mehr Sicherheit auf einen Netzzugang pochen werden. Gleichzeitig dürfte die Strafzahlung auch dazu führen, dass sie einen kompetitiven Vorteil bekommen, der den jahrelangen Wettbewerbsverstoß zumindest „symbolisch“ ausgleicht.
2. Niemand bestreitet, dass die Europäische Kommission eine politische Institution ist, die den „politischen“ Zielen der Europäischen Verträgen verpflichtet ist. Das ist durchaus so gewollt. Auch die Formulierung von Primärrecht ist in diesem Sinne politisch. Allerdings gebe ich Ihnen insofern Recht, dass eine europäische Kartellbehörde einen höheren Grad an Unabhängigkeit besitzen würde. An diesem Zustand sind jedoch insbesondere die Staaten Schuld, die sich nun gegen das Urteil wehren: Deutschland und Frankreich. Um eine solche Behörde einzurichten, müsste ein einstimmiger Beschluss im Ministerrat erfolgen, der wiederum zu einer Kompetenzübertragung an eine supranationale Behörde führen würde. Das scheint vorläufig jedoch nicht absehbar. So lange wir aber ein europäisches Wettbewerbsrecht und einen europäischen Binnenmarkt haben, können Verstöße nicht von nationalen Behörden verfolgt werden, da diese im Zweifelsfall noch „politischer“ agieren würden, als die Kommission derzeit.
3. Das letzte Wort ist noch nicht gesprochen. Sie werden dem Europäischen Gerichtshof ja hoffentlich keinen ähnlichen Vorwurf machen. Dieser agiert schließlich als Berufungsinstanz gegen die Entscheidung der Kommission. Dass Eon und RWE in anderen Verfahren auf eine Überprüfung durch den EuGH verzichtet haben und sich lieber in einem Vergleich mit der Kommission einigten, lässt ihre Aussichten auf einen milden Richterspruch und das eigene rechtmäßige Verhalten erahnen. Persönlich würde ich es befürworten, wenn E.ON und GdF Suez den Gang vor den EuGH wagen. Dann wären am Ende wohl alle ein bisschen klüger.
Was mit der Strafe bezweckt wird? Gewinnabschöpfung natürlich. Wenn Sie das nicht wissen, sollten Sie sich zu diesem Thema bitte zurückhalten.